Fin décembre 2016 : la réalité juridique et judiciaire de l’état d’urgence

1. État des lieux

La loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, parue au Journal officiel le 20 décembre, a été adoptée en première lecture par le Sénat le 15 décembre 2016, sans modification, et le 13 décembre par l’Assemblée nationale en première lecture également après engagement de la procédure accélérée.

Cette loi, outre une nouvelle prorogation de l’état d’urgence jusqu’au 15 juillet 2017, vient compléter l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence portant sur les assignations à résidence, dont les dispositions seront examinées dans la présente note.

En outre, la loi prévoit que l’article 4 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 (qui prévoit que « la loi portant prorogation de l’état d’urgence est caduque à l’issue d’un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du gouvernement ou de dissolution de l’Assemblée nationale ») n’est pas applicable en cas de démission du gouvernement consécutive à l’élection du président de la République ou à celle des députés à l’Assemblée nationale (art. 4).

2. Quelques avis et commentaires du texte

Dans un avis consultatif du 8 décembre 2016 (n° 392427), le Conseil d’État, saisi les 22 novembre et 7 décembre 2016 du projet de loi, retient que la prorogation de l’état d’urgence est justifiée par le « contexte institutionnel particulier » et que « la conjonction de la menace terroriste persistante d’intensité élevée et des campagnes électorales présidentielles et législatives, caractérise « un péril imminent résultant d’atteinte graves à l’ordre public » au sens de l’article 1^er de la loi du 3 avril 1955. » Le Conseil d’État considère que, dans ces circonstances, le maintien temporaire des mesures législatives propres à l’état d’urgence opère une « conciliation qui n’est pas déséquilibrée entre la prévention des atteintes à l’ordre public et le respect des droits et libertés reconnus par la Constitution »¹.

Le Conseil d’État a également rappelé que « l’état d’urgence reste un état de crise par nature temporaire. Ses renouvellements ne sauraient par conséquent se succéder indéfiniment ».

Dans un avis rendu le 15 décembre 2016, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a appelé les pouvoirs publics à mettre fin à l’état d’urgence, et à renoncer sans délai au droit de dérogation qu’ils ont exercé en vertu des articles 15-1 de la Convention européenne des droits de l’homme et 4-1 du Pacte international sur les droits civils et politiques.

Réitérant ses plus vives critiques sur la permanence de l’état d’urgence, la CNCDH estime que l’inscription de l’état d’urgence dans la durée fait courir à la démocratie de nombreux dangers².

La CNCDH retient notamment :

• qu’« en touchant presque exclusivement des personnes de confession musulmane réelle ou supposée, et en aggravant le sentiment d’être victimes d’ostracisme, les mesures prises sur le fondement de la loi de 1955 compromettent la cohésion nationale » ;
• que « la position française présente le risque d’être instrumentalisée pour porter atteinte à l’autorité de la Cour de Strasbourg, à un moment où les attaques dont celle-ci fait l’objet dans plusieurs pays compromettent le patrimoine de « respect de la liberté et de prééminence du droit » commun aux États membres du Conseil de l’Europe. »

Le commissaire aux droits de l’homme, M. Nils Muiznieks, a également exprimé ses inquiétudes. Dans un entretien au journal Le Monde du 30 novembre 2016, il a mis en garde les autorités françaises, soulignant qu’une prorogation sans fin de l’état d’urgence signifierait « un renoncement à la démocratie, et donc la victoire des terroristes ». À cette occasion, il a déclaré avoir « des doutes sérieux sur leur [des mesures prises dans le cadre du régime d’exception] efficacité » et espère que « l’état d’urgence cessera bientôt, car les risques d’abus et de remise en cause de droits sont là, les risques de stigmatisation et d’atteinte à la cohésion sociale sont là »³.

3. La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste

Si la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 a prolongé l’état d’urgence d’une durée de six mois, elle a également prévu, outre les mesures qui seront examinées dans la présente note :

• l’exclusion du crédit de réduction de peine et de certains aménagements de peine pour les condamnés au titre d’infractions terroristes (C. pr. pén., art. 720-1, 721-1-1 et 723-1) ;
• la vidéosurveillance à titre exceptionnel des cellules hébergeant des détenus provisoires sous mandat de dépôt criminel (C. pr. pén., art. 716-1 A) ;
• l’augmentation de la durée totale de détention provisoire pour les actes de terrorisme (C. pr. pén., art. 706-24-3) ;
• l’augmentation du quantum des peines encourues pour certains actes de terrorisme (C. pén., art. 421-5 et 421-6).

Précisons ici, même si cela sera rappelé après, que la loi a instauré une nouvelle technique de renseignement permettant de transmettre en temps réel des données de connexion à l’égard d’une personne préalablement identifiée susceptible d’être en lien avec une menace terroriste et d’une ou plusieurs personnes appartenant à son entourage, si les information sont susceptibles « de fournir des informations au titre de la finalité qui motive l’autorisation » (CSI, art. L. 851-2). 

D’autres mesures ont également été consacrées, telle que la fermeture administrative et provisoire des lieux de culte où sont tenus des propos faisant l’apologie ou provoquant à la haine, à la violence ou au terrorisme (art. 8 de la L. n° 55-385, 3 avr. 1955).

4. Synthèse des mesures administratives prises en application de la loi du 3 avril 1955

En application de l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955⁴ modifiée par la loi du 21 juillet 2016, les autorités administratives transmettent au Parlement tous les actes pris en application de l’état d’urgence. Le tableau ci-dessous présente une synthèse des actes transmis depuis le 22 juillet 2016.

(Source des données : ministère de l’intérieur, au 21 décembre 2016)

(1) En application de l’article 8-1 de la loi du 3 avril 1955 modifiée par la loi du 21 juillet 2016.

1.1. Les implications du nouveau cadre législatif

Les dispositions en matière de lutte contre le terrorisme se caractérisent par l’avènement et la généralisation d’une nouvelle logique qui s’apparente à ce que l’on pourrait appeler la justice préventive.

La difficulté qui émerge à l’étude de ce nouvel arsenal législatif, c’est la dichotomie entre ces nouvelles dispositions législatives et la logique dans laquelle s’inscrivent d’ordinaire la procédure pénale et le droit pénal, qui ont vocation à s’appliquer pour punir un acte répréhensible.

En effet, on voit naître tout un ensemble de mesures qui n’ont pas pour effet de punir une infraction commise, mais d’écarter de la société des individus jugés comme potentiellement dangereux.

Cette dichotomie est d’ailleurs résumée par Mireille Delmas-Marty, qui note que le tandem « culpabilité/ punition » a été remplacé par la dichotomie « dangerosité/neutralisation ».

On le voit, se posent alors plusieurs questions :

• l’émergence d’une justice d’intention ;
• l’émergence d’une justice d’exception ;
• sans doute aussi la naissance d’une justice « des personnes » et non plus des actes.

Nous étudierons ici plusieurs instruments propres à la justice préventive : le contrôle administratif des retours (1.2) et les assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence (1.3).

1.2. Le contrôle administratif des retours

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 sur la délinquance et la criminalité organisée et renforçant les garanties de la procédure pénale a consacré le « contrôle administratif des retours sur le territoire national ».

Il s’agit de prévoir la possibilité de prononcer des assignations à résidence à l’encontre des personnes de retour d’Irak ou de Syrie ou soupçonnées d’avoir « tenté de se rendre sur un théâtre d’opérations de groupements terroristes ». Ces personnes pourront être assignées à résidence pour une durée d’un mois non renouvelable, dans une limite de 8 heures sur 24.

En sus des obligations liées à l’assignation à résidence, les personnes assujetties à celle-ci pourront être soumises à des mesures de contrôle administratif (remise des identifiants internet et téléphone, signalisation des déplacements, etc).

À l’image des règles applicables en matière d’interdiction de séjour, la personne concernée par un contrôle administratif est en mesure de présenter au ministre de l’Intérieur ou à son représentant ses observations dans un délai maximal de huit jours à compter de la notification de la décision, laquelle doit être écrite et motivée. À cette occasion, la personne peut se faire accompagner d’un conseil.

Le décret n° 2016-1629 publié au JO le 29 septembre 2016
Le ministre de l’intérieur pourra imposer à la personne, pour une durée maximale d’un mois à compter de la date certaine de retour, de résider dans un périmètre géographique déterminé et de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie.
Sur autorisation expresse et demande motivée de l’intéressé, la personne soumise à un contrôle administratif peut être autorisée à se rendre ponctuellement dans un lieu distinct du lieu d’assignation à résidence.
Outre ces obligations, la personne faisant l’objet d’une mesure de contrôle administratif des retours peut être obligée de déclarer son domicile, et tout changement éventuel. Elle peut également se voir interdire d’entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.
La personne peut également se voir proposer de participer à une action destinée à permettre sa réinsertion et l’acquisition des valeurs de citoyenneté.
NB : l’autorité judiciaire doit être informée préalablement à la mise en œuvre d’un contrôle administratif des retours. 

1.3. Les assignations à résidence (dans le cadre de l’état d’urgence)

1.3.1. Observations générales

Avant la promulgation de la loi du 20 novembre 2015, l’autorité administrative pouvait décider d’une mesure d’assignation à résidence à l’encontre de la personne dont l’activité était « dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics ».

Depuis, le régime des assignations à résidence a été modifié. L’assignation à résidence peut désormais reposer sur des « raisons sérieuses de penser » que le comportement de la personne « constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ».

L’adoption d’un vocabulaire subjectif assouplit les critères permettant le prononcé de mesures de police administrative, tout en renforçant le caractère préventif de ces dernières :

• en outre, la formule « des sérieuses raisons de penser » n’a aucun sens juridique dès lors qu’elle renvoie à l’arbitraire de celui qui « pense », et peut s’appliquer de fait à tout moment et à toute personne, dans une insécurité juridique certaine ;
• la notion de « comportement [constituant] une menace » laisse la porte ouverte aux dérives.

1.3.2. Le régime des assignations à résidence

Dans le cadre de l’état d’urgence et aux termes de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, le ministre de l’intérieur ainsi que le préfet sous son autorité, peuvent prendre des mesures d’assignations à résidence.

Les obligations imposées aux assignés à résidence

• « l’obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, selon une fréquence qu’il [le ministre de l’intérieur ou le préfet sous son autorité] détermine dans la limite de trois présentations par jour, en précisant si cette obligation s’applique y compris les dimanches et jours fériés ou chômés » ;
• « la remise à ces services de son passeport ou de tout document justificatif de son identité. Il lui est délivré en échange un récépissé, valant justification de son identité en application de l’article 1^er de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité, sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu » ;
• l’interdiction « de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics » ;
• l’obligation de résider dans le « lieu d’habitation déterminé par le ministère de l’intérieur, pendant la plage horaire qu’il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures », qui ne correspond pas nécessairement au domicile de la personne assignée à résidence ;

La durée de la mesure d’assignation à résidence

Aux termes de l’article 14 de la loi du 3 avril 1955 :

« Les mesures prises en application de la présente loi cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état d’urgence. »

Les mesures d’assignation à résidence peuvent...