Contribution pour l’aide juridique et droit dû par les parties en appel : conformité à la Constitution

Saisi de deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) par la Cour de cassation (Civ. 2^e, 26 janv. 2012, n° 11-40.108, JCP 2012. 387, n° 16, obs. G’sell-Macrez.) et le Conseil d’État (V. CE 3 févr. 2012, n° 354363 et 354475, JCP 2012. Actu. 188 ; ibid. 387, n° 16, obs. G’sell-Macrez), le Conseil constitutionnel avait à connaître de la conformité à la Constitution de deux textes qui, dérogeant à la gratuité du service de la justice, imposent aux justiciables, dans un contexte de maîtrise budgétaire, le paiement de droits.

Le premier, l’article 54 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, instaure, depuis le 1^er octobre 2011, une contribution pour l’aide juridique d’un montant de 35 € par instance non pénale introduite devant les juridictions judiciaires ou administratives (CGI, art. 1635 bis Q) et est destiné à financer l’un des volets de la réforme opérée par la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue (sur les modalités de sa mise en œuvre, V. CGI, art. 326 quater et 326 quinquies ; C. pr. civ., art. 62 s. ; CJA, art. R. 411-2 et R. 411-2-1 ; add. Circ. de présentation, 30 sept. 2011 ; BOMJL n° 2011-10, 31 oct. 2011 ; V. aussi, sur les premières précisions jurisprudentielles, T. Com. Versailles, 11 janv. 2012, Bull. Barreau de Paris n° 5, 31 janv. 2012, p. 66 ; Soc. 28 mars 2012, n° 11-61.180, Dalloz actualité, 6 avr. 2012, obs. L. Dargent ; Civ. 2^e, 16 avr. 2012, n° 11-61.195, Dalloz actualité, 25 avr. 2012, obs. L. Dargent).

Le second, l’article 54 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009, institue, à compter du 1^er janvier 2012, un droit de 150 € dû par les parties à l’instance d’appel lorsque la constitution d’avocat est obligatoire devant la cour d’appel (CGI, art. 1635 bis P) et a pour objet de financer le fonds d’indemnisation de la profession d’avoués près les cours d’appel créé par la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d’appel (sur les modalités de mise en œuvre, V. CGI, art. 326 ter ; C. pr. civ., art. 964 et 964-1 ; add. Circ. de présentation, préc.).

Opérant une jonction des deux affaires pour statuer par une seule décision, le Conseil constitutionnel juge chacune de ces contributions conformes à la Constitution au regard du droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction ou des droits de la défense ainsi que du principe d’égalité devant les charges publiques.

Principale critique faite à l’encontre de ces réformes ayant pour effet d’alourdir les coûts de l’accès à la justice, l’atteinte au droit au recours effectif et aux droits de la défense est analysée par le conseil sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration de 1789 qui garantit le respect des droits de la défense et dont il résulte également qu’il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction (consid. n° 5).

La critique avait d’ailleurs été anticipée lors des travaux parlementaires des textes critiqués, leurs promoteurs prenant soin de préciser en substance que le droit effectif à l’accès à un tribunal n’exclut pas que, dans les intérêts d’une bonne administration de la justice, l’on puisse imposer une restriction financière, dès lors que celle-ci n’est pas prohibitive compte tenu de la capacité contributive du justiciable. Or, était-il soutenu, cette contribution et ce droit ne portent pas atteinte au droit des personnes d’accéder au service public de la justice compte tenu de leur montant (ainsi avait-il notamment été mis en avant que le droit dû en appel, qui reposait initialement pour un montant de 330 € sur le seul appelant, était finalement dû par toutes les parties à l’appel à hauteur de 150 €) et dès lors qu’elles ne sont notamment pas due par les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle (V. not. G. Carrez, Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011, Assemblée nationale, XIII^e législature, n° 3503, 1^er juin 2011, p. 337 ; P. Mariani, Rapport fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2009 modifié par l’Assemblée nationale, Sénat, session ordinaire 2009-2010, n° 158, 14 déc. 2009, p. 291-292).

Surtout, le Conseil constitutionnel lui-même dans une décision n° 2011-198-QPC du 25 novembre 2011 rendue relativement paiement général des droits de plaidoiries pour les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, avait déjà pu considérer que le droit au recours effectif n’a pas de caractère absolu en jugeant qu’eu égard à leur faible montant (8,84 €, devenu depuis 13 €), les droits de plaidoiries ne méconnaissent pas le droit au recours effectif devant une juridiction (Dalloz actualité, 28 nov. 2011, obs. C. Fleuriot ).

Suivant cette logique, le Conseil constitutionnel relève dans un premier temps que les deux dispositifs poursuivent chacun un but d’intérêt général, dès lors que le législateur a entendu, d’une part, par l’instauration de la contribution jurididique de 35 €, établir une solidarité financière entre les justiciables pour assurer le financement de la réforme de la garde à vue résultant de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 et, en particulier, le coût résultant, au titre de l’aide juridique, de l’intervention de l’avocat au cours de la garde à vue (consid. n° 7) et, d’autre part, par l’instauration d’un droit de 150 € dû par les parties à l’instance d’appel, assurer le financement de l’indemnisation des avoués près les cours d’appel prévue par la loi du 25 janvier 2011 précitée laquelle avait pour but de simplifier et de moderniser les règles de représentation devant ces juridictions (consid. n° 8. – contra, G. Drago, Gaz. Pal. 8-12 avr. 2012,  p. 9 et 12, y voyant une « demande particulière, dans un contentieux particulier qui ne concerne pas l’ensemble des justiciables »).

Relevant ensuite les éléments essentiels de leur régime et, notamment, l’exclusion de leur champ d’application de la procédure pénale et de certains types de contentieux pour lesquels la gratuité du service public de la justice devait être assurée, ainsi que l’exemption en faveur des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, le juge constitutionnel juge que, eu égard à leur montant et aux conditions dans lesquelles ils sont dus, la contribution pour l’aide juridique et le droit de 150 € dû par les parties en instance d’appel n’ont pas porté une atteinte disproportionnée au droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction ou aux droits de la défense (consid. n° 9).

S’agissant ensuite de la question de la conformité de ces contributions au principe constitutionnel d’égalité devant les charges publiques, le juge constitutionnel devait vérifier, sur le fondement notamment de l’article 13 de la Déclaration de 1789, si cette imposition (sur la qualification d’« imposition » des contributions, V. not. Drago, préc., p. 11) « est également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » et qu’en particulier, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose, cette appréciation, même si elle n’interdit pas de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières (V. not. Cons. const., 20 janv. 2011, n° 2010-624-DC, consid. n° 17), ne devant cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques (consid. n° 6).

Dans ce cadre, le Conseil relève, au regard de la définition du fait générateur de la contribution pour l’aide juridique (CGI, art. 1635 bis Q, I, II, 2^e phrase et IV) et du droit de 150 € dû par les parties à l’instance d’appel (CGI, art. 1635 bis P, 1^re phrase), que le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels.

Il ajoute qu’ont également été prises en compte les facultés contributives des contribuables assujettis au paiement de ces droits (V. not., sur l’exclusion des bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, CGI, art. 1635 bis Q, III, 1°, et 1635 bis P, al. 1^er, 3^e phrase). Notons qu’à l’inverse, certains auteurs on pu faire remarquer que des contributions fixées uniformément ne tiennent par définition pas compte de la situation personnelle de chaque justiciable et qu’ainsi, elles ne répondent pas à l’exigence de rationalité et d’objectivité, dès lors qu’« elles risquent de décourager les justiciables pour lesquels le paiement de la contribution pour l’aide juridique est une avance qui, s’ajoutant aux autres frais, les place dans une situation d’inégalité face à des contribuables plus aisés et face aux justiciables qui n’auront pas à payer cette contribution » (G. Drago, préc., p. 12).

Par ailleurs, le Conseil juge que, si le produit du droit de 150 € est destiné à l’indemnisation des avoués, le principe d’égalité devant l’impôt et les charges publiques n’imposait pas que l’assujettissement au paiement de ce droit fût réservé aux instances devant les seules cours d’appel où le monopole de la représentation par les avoués a été supprimé par la loi du 25 janvier 2011 précitée et en conclut ainsi qu’aucune de ces contributions n’entraîne de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques (consid. n° 10).

Enfin, sur le terrain de l’incompétence négative du législateur, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il résulte des articles 34 et 37 de la Constitution que les dispositions de la procédure à suivre devant les juridictions relèvent de la compétence réglementaire dès lors qu’elles ne concernent pas la procédure pénale et qu’elles ne mettent pas en cause les règles ou les principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi » (V. par ex., Cons. const., 3 mars 2005, n° 2005-198-L, consid. n° 1 ; 21 déc.1972, n° 72-75-L, consid. n° 1) et en déduit qu’en ne fixant pas lui-même les conséquences sur la procédure du défaut de paiement de la contribution pour l’aide juridique ou du droit de 150 € due par les parties à l’instance d’appel, le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence (consid. n° 12).

Mais si l’arrêt commenté est ainsi une étape essentielle quant à la validité de la contribution pour l’aide juridique et le droit dû par les parties en appel au regard de la Constitution, il n’est que le début d’un long parcours initiatique que leurs opposants ne vont pas manquer de leur imposer.

Et il n’est que de rester sur le terrain de la constitutionnalité de ces dispositifs : la cour d’appel d’Orléans a ainsi transmis à la Cour de cassation une QPC visant notamment l’article 1635 bis Q au regard du principe d’égalité d’accès et de gratuité de la justice (Orléans, 16 févr. 2012, n° 12-40.019 ; add. sur la question d’une atteinte potentielle au principe constitutionnel d’égalité devant la justice, Gaz. Pal. 8-12 avr. 2012, p. 10, obs. G. Drago). De même, le juge de l’exécution du tribunal de grande instance du Havre a transmis là la haute juridiction judiciaire le 6 avril 2012 une QPC (n° 12-40.033) posant la question de savoir si la contribution financière pour l’aide juridique dont ne sont pas exemptées les requêtes présentées au juge de l’exécution viole le principe de proportionnalité et de progressivité de l’impôt tel que protégé par la Constitution.

Les modalités d’application des deux dispositifs, telles que précisées par le décret n° 2011-1202 du 28 juillet 2011 ne devraient pas non plus manquer d’être critiquées. Déjà, notamment, le Conseil national des barreaux a introduit un recours (non suspensif) devant le Conseil d’État car il considère que le décret a ajouté à la loi (problème de la compatibilité du décret avec la loi) en ce qu’il prévoit que l’acquittement de la taxe, par l’auxiliaire de justice, peut intervenir par voie d’apposition de timbres mobiles (CGI, art. 326 quinquies), ce qui est contraire au principe du paiement électronique, seul prévu par la loi (CGI, art. 1635 bis G, V, al. 1^er).

Par ailleurs, si l’instauration d’une contribution pour l’aide juridique pour la saisine d’une juridiction n’est pas en soi prohibée (V., sur ce point, JCP 2012. 116, obs. L. Sousa), certains auteurs considèrent qu’elle « contient en germe des risques d’inconventionnalité au regard de la Convention européenne des droits de l’homme » (L. Sousa, préc., n° 28), notamment sur le terrain de ses modalités de mise en œuvre.

Enfin, et plus radicalement, le sort de ces charges imposées aux justiciables pourrait finalement se jouer sur le terrain législatif. Réunie le 16 novembre 2011, la commission des finances du Sénat doté d’une nouvelle majorité avait ainsi adopté, à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, un amendement de suppression de la contribution pour l’aide juridique compte tenu de « l’alourdissement très significatif et préoccupant » du coût de l’accès à la justice. Si cet amendement a finalement été supprimé par l’Assemblée nationale, les prochaines échéances électorales pourraient sonner le glas de ce mode de financement de notre justice.