Accès dérogatoire à la profession d’avocat : conformité au droit européen ?

Une fonctionnaire exerçant auprès de la Commission européenne avait sollicité son admission au barreau de Paris sous le bénéfice des dispenses de formation et de diplômes prévues à l’article 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991. Il ne faisait pas débat que la requérante remplissait les conditions de l’article 11 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. La question de savoir si elle pouvait ou non prétendre à la dispense des conditions de formation et de diplômes était quant à elle plus délicate.

Différentes voies d’accès coexistent en effet pour accéder à la profession (Dalloz actualité, 20 févr. 2019, obs. G. Deharo ; P. Lagarde, De l’accès à la profession d’avocat des ressortissants algériens et vietnamiens, Rev. crit. DIP 1995. 51), l’exercice partiel de la profession (Dalloz actualité, 15 févr. 2019, obs. G. Deharo ).

Dans ce dernier cas, l’article 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 prévoit une dispense de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat compte tenu de certaines activités précédemment exercées. En l’espèce, la requérante arguait plus précisément de la dispense ainsi prévue à l’article 98, 4°, pour les « fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées aux fonctionnaires de cette catégorie, ayant exercé en cette qualité des activités juridiques pendant huit ans au moins, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale ». La requérante contestait l’interprétation restrictive de ces dispositions tendant à réserver le bénéfice de la dispense aux personnes faisant partie de la fonction publique française en faisant valoir que « les personnes assimilées aux fonctionnaires de la catégorie A » comprennent les fonctionnaires des organisations internationales appartenant à une catégorie correspondant à la catégorie A. La requérante soutenait que l’introduction d’une exigence de territorialité qui avantage les ressortissants français ne serait pas conforme au droit européen en ce qu’elle serait contraire à la liberté de circulation des travailleurs et à celle d’établissement des travailleurs ainsi qu’au principe de non-discrimination.

Dégagée par la jurisprudence à la faveur de l’interprétation combinée des dispositions réglementaires prévoyant les accès dérogatoires et de l’article 11 de la Loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, cette condition de territorialité (Dalloz actualité, 5 juin 2018, obs. G. Deharo ; ibid. 2017. 74, obs. T. Wickers ; Versailles, 23 mai 2016, n° 15/07197) une activité impliquant l’application du droit national.

La question se pose en termes différents selon que le requérant est ou non ressortissant européen. Dans l’affirmative, la première chambre civile (Civ. 1^re, 14 déc. 2016, FS-P+B+R+I, n° 14-25.800, D. 2018. 87, obs. T. Wickers et n° 15-26.635, D. 2016. 2579 ; ibid. 2018. 87, obs. T. Wickers ; D. avocats 2017. 6, obs. L. Dargent ) avait précisé que « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, l’ensemble des dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatives à la libre circulation des personnes vise à faciliter l’exercice des activités professionnelles de toute nature sur le territoire de l’Union et s’oppose aux mesures qui pourraient défavoriser ces ressortissants lorsqu’ils souhaitent exercer une activité économique sur le territoire d’un autre État membre. (…) Une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs ne peut être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le Traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ». Elle avait, dans les mêmes arrêts, écarté l’argument tiré du caractère discriminatoire de l’exigence d’une pratique incluant l’exercice du droit national dès lors que « cette condition, indépendante de la nationalité du requérant, n’est pas discriminatoire à l’égard des ressortissants d’autres États membres de l’Union européenne, qui peuvent la remplir s’ils ont travaillé en France, et qu’elle est indispensable pour garantir les connaissances et qualifications nécessaires à l’exercice de cette profession sur le territoire national » (Dalloz actualité, 20 déc. 2016, obs. A. Portmann ; ibid. 2017. 74, obs. T. Wickers ; Constitutions 2016. 529, chron. ) qui avait jugé que la condition de territorialité n’est pas discriminatoire dès lors que les personnes ne la remplissant pas n’étaient pas privées du droit d’accéder à la profession d’avocat dans les conditions de droit commun et qu’il en résultait que le législateur avait adopté des mesures propres à assurer une conciliation qui n’était pas manifestement déséquilibrée entre le respect de la liberté d’entreprendre et le respect des droits de la défense garantis par l’article 16 de la Constitution française du 4 octobre 1958.

Statuant de le sillage de la jurisprudence antérieure, les juges du fond avaient, en l’espèce, fait une application classique et restrictive de la condition de territorialité et rejeté les arguments de la requérante en relevant, au terme d’une appréciation in concreto des éléments par elle rapportés, que ceux-ci ne font pas apparaître qu’elle a mis en application le droit français de sorte qu’elle ne justifie d’aucune pratique du droit national, lequel, même s’il intègre nombre de règles européennes, conserve néanmoins une spécificité et ne se limite pas à ces dernières. Ils en concluaient que la seule expérience professionnelle acquise dans l’application du droit européen ne répond pas aux critères de sélection de l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991.

La question de l’articulation de la motivation déontologique de la dispense (portée par la maîtrise du droit national permettant de garantir un niveau d’aptitude et un niveau de connaissance suffisant aussi bien du droit français que des conditions de sa mise en œuvre) et de ses implications au regard des principes et libertés fondamentaux du droit européen (liberté d’entreprendre, liberté de circulation, non-discrimination) revient une nouvelle fois devant la première chambre civile de la Cour de cassation à la faveur des faits de l’espèce. Elle se posait cependant en termes différents dès lors que la requérante avait exercé le droit européen qui est directement intégré dans le droit national, dont l’article 98, 4°, n’exige pas que les impétrants aient pratiqué l’ensemble des branches. Aussi, au terme d’une argumentation détaillée exposant le corpus réglementaire et jurisprudentiel, tant au niveau interne qu’au niveau européen, la première chambre civile relève que « l’article 11 de la loi de 1971 subordonne l’accès à la profession d’avocat à la condition de l’exercice de certaines fonctions ou activités en France et en ce que l’article 98, 4 , du décret de 1991 peut être considéré comme subordonnant la dispense de formation et de diplôme, pour cet accès, à l’appartenance à la seule fonction publique française et est interprété par le juge français comme subordonnant cette dispense à la connaissance du droit national d’origine française, la mesure nationale constituée par la combinaison de ces textes peut être considérée comme instituant une restriction à la libre circulation des travailleurs ou à la liberté d’établissement ». Pour cette raison, la première chambre civile souligne que « la question se pose de savoir si cette restriction est indistinctement applicable aux ressortissants de l’État membre d’accueil ou d’établissement et aux ressortissants des autres États membres, de sorte qu’elle pourrait être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général, ou si elle présente un caractère discriminatoire, son éventuelle justification étant alors limitée à l’existence de raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique ».

Pour ces raisons, la première chambre civile sursoit à statuer et renvoie à la Cour de justice de l’Union européenne les questions suivantes :
1) Le principe selon lequel le Traité de la Communauté économique européenne, devenu, après modifications, le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, a créé un ordre juridique propre, intégré aux systèmes juridiques des États membres et qui s’impose à leurs juridictions, s’oppose-t-il à une législation nationale qui fait dépendre l’octroi d’une dispense des conditions de formation et de diplôme prévues, en principe, pour l’accès à la profession d’avocat, de l’exigence d’une connaissance suffisante, par l’auteur de la demande de dispense, du droit national d’origine française, excluant ainsi la prise en compte d’une connaissance similaire du seul droit de l’Union européenne ?
2) Les articles 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’opposent-ils à une législation nationale réservant le bénéfice d’une dispense des conditions de formation et de diplôme prévues, en principe, pour l’accès à la profession d’avocat, à certains agents de la fonction publique du même État membre ayant exercé en cette qualité, en France, des activités juridiques dans une administration ou un service public ou une organisation internationale, et écartant du bénéfice de cette dispense les agents ou anciens agents de la fonction publique européenne qui ont exercé en cette qualité des activités juridiques, dans un ou plusieurs 13 182 domaines relevant du droit de l’Union européenne, au sein de la Commission européenne ?