Réforme du droit de la copropriété : ce que prévoit l’ordonnance

La rédaction : Quels sont les grands principes qui sous-tendent l’ordonnance « copropriété » ?

Jean-François de Montgolfier : Les travaux préparatoires à la réforme ont mis en lumière la nécessité de réformer la loi du 10 juillet 1965, dont le formalisme parfois excessif et l’absence de possibilité d’adaptation aux spécificités de certaines copropriétés pouvaient constituer des freins à leur bonne gestion.

L’intention principale qui a présidé à la rédaction de l’ordonnance a donc été de moderniser le statut de la copropriété afin d’en améliorer la gouvernance, de faciliter le processus décisionnel en assemblée générale et de prévenir les contentieux, tout en conservant l’originalité d’un système fondé sur de grands principes issus du droit des biens, du droit des personnes et du droit des obligations, qui a inspiré de nombreux pays, et auquel les acteurs de la copropriété sont attachés.

Toutes les évolutions retenues l’ont été dans le respect des prérogatives de chacun des organes de la copropriété et dans le souci constant de préserver un équilibre entre la facilitation de la gestion collective de l’immeuble, d’une part, et le respect des droits individuels des copropriétaires, d’autre part.

La rédaction : Dans quel sens le champ d’application du statut de la copropriété des immeubles bâtis a-t-il évolué et pourquoi ?

Jean-François de Montgolfier : L’analyse des travaux parlementaires démontre que la loi du 10 juillet 1965 a été initialement pensée pour assurer une homogénéité dans la gestion des immeubles à usage d’habitation, en établissant un équilibre entre les droits individuels et l’intérêt collectif des copropriétaires. Or, si ces règles très protectrices sont pleinement justifiées dans un immeuble à usage d’habitation ou mixte, elles présentent des inconvénients multiples dans les immeubles à usage exclusif de bureaux ou de commerce qui doivent pouvoir être gérés sous des contraintes de temps et d’efficacité liées à leur activité.

En particulier, l’application impérative du statut de la copropriété aux centres commerciaux est susceptible de poser d’importantes difficultés, tant au moment de leur mise en place (règles impératives de répartition des charges, problèmes de la validité de certaines clauses de non-concurrence) que dans le cadre du fonctionnement de ces centres.

Désormais, il est admis, comme pour les ensembles immobiliers, que les immeubles à destination exclusive autre que d’habitation puissent déroger expressément à la loi du 10 juillet 1965, en mettant en place, par convention, une organisation dotée de la personnalité morale et suffisamment structurée pour assurer la gestion de leurs éléments et services communs. Le champ d’application du statut de la copropriété des immeubles bâtis est en conséquence recentré sur sa fonction première et la liberté est laissée aux propriétaires d’immeubles ne comportant aucun lot à usage d’habitation, de choisir une modalité de gestion plus adaptée à leurs besoins.

Cette application facultative du statut de la copropriété devrait permettre d’éviter la mise en œuvre de montages complexes destinés à éluder l’application de la loi du 10 juillet 1965 (scission en volumes) ou de stratégies de contournement (adhésion obligatoire des copropriétaires à un GIE avec un budget commun de promotion et de publicité pour ses membres).

La rédaction : Par l’instauration de quelles mesures les pouvoirs publics entendent-ils favoriser la prise de décision en copropriété ?

Jean-François de Montgolfier : Face au constat du désinvestissement et de l’absentéisme croissant des copropriétaires en assemblée générale, il est apparu nécessaire d’intervenir dans le cadre de la réforme de la copropriété par diverses mesures tendant à faciliter la prise de décision et à inciter les copropriétaires à s’investir davantage au sein de leur copropriété.

À cet effet, l’ordonnance généralise, tout d’abord, le mécanisme dit de « la passerelle » prévu à l’article 25-1 de la loi du 10 juillet 1965 à toutes les décisions relevant de la majorité absolue, dans des conditions garantissant que la décision ne sera pas prise par une faible majorité. Ainsi, ces décisions pourront être adoptées dans le cadre d’un second vote immédiat, à la majorité simple, dès lors qu’elles auront recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires composant le syndicat.

Ce mécanisme sera désormais applicable, entre autres, aux travaux d’amélioration ou à la demande d’individualisation des contrats de fourniture d’eau (art. 25 n et o) mais également à d’autres dispositions de la loi du 10 juillet 1965 prévoyant un vote à la majorité absolue et pour lesquelles le recours à la passerelle était jusqu’à présent exclu, telles que la division de la copropriété, au sol comme en volumes, ou encore l’adhésion à une union de syndicats.

Ce dispositif permet de limiter les effets néfastes de l’absence de prise de position liée à l’absentéisme, à l’abstentionnisme ou au blocage d’un certain nombre de copropriétaires, tout en préservant le droit de propriété des défaillants ou des abstentionnistes qui ont été mis en mesure de s’exprimer et qui savent par avance que le projet de résolution est susceptible d’être une nouvelle fois débattu si aucune majorité, pour ou contre le projet de résolution, n’a pu se dégager.

Pour la majorité des parties prenantes consultées par la Chancellerie, l’extension de la passerelle est apparue comme une alternative préférable à un abaissement généralisé des seuils de majorité, susceptible de porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété des copropriétaires sur leurs parties communes, dont le droit de vote constitue un attribut. Elle permet de parvenir à un équilibre entre l’accélération du processus de décision, nécessaire à l’évolution de la copropriété, et la préservation des droits individuels des copropriétaires.

Ensuite, conformément à la demande de nombreuses parties prenantes, un mécanisme identique de passerelle a été institué pour les décisions relevant de la double majorité qualifiée de l’article 26, ce seuil apparaissant très difficile, voire parfois quasiment impossible à atteindre en pratique, empêchant la prise de certaines décisions pourtant essentielles à la bonne gestion de la copropriété en raison de l’obstruction ou du désintérêt d’une petite minorité de copropriétaires.

Seront désormais soumises, sous certaines conditions, à un second vote immédiat à la majorité absolue des voix de tous les copropriétaires les décisions relatives à des actes d’acquisition immobilière ou à des actes de disposition portant sur des parties communes, celles relatives à la modification du règlement de copropriété dans la mesure où il concerne la jouissance, l’usage et l’administration des parties communes, ou encore la suppression du poste de concierge ou de gardien.

Enfin, outre l’abaissement du seuil de majorité applicable pour l’adoption de certaines décisions (suppression des vide-ordures pour des motifs d’hygiène, autorisation permanente accordée à la police ou à la gendarmerie nationale de pénétrer dans les parties communes ou encore, modalités d’ouverture des portes d’accès des immeubles), l’ordonnance facilite la prise de décisions au sein des copropriétés en élargissant les possibilités de délégations accordées au conseil syndical, par l’assemblée générale, à tout ou partie des décisions relevant de la majorité simple, dans des conditions strictement encadrées.

La rédaction : L’ordonnance renforce les pouvoirs du président du conseil syndical et des membres de cet organe. Pourquoi ne pas avoir franchi le pas en dotant celui-ci de la personnalité morale ?

Jean-François de Montgolfier : L’ordonnance portant réforme de la copropriété a toujours eu pour ambition de préserver l’équilibre des pouvoirs entre les trois organes de la copropriété (syndic, conseil syndical, assemblée générale).

À cet égard, elle consolide les missions traditionnelles d’assistance et de contrôle du conseil syndical tout en élargissant, de manière contrôlée et encadrée, les possibilités qui existent déjà pour l’assemblée générale de transférer une partie de son pouvoir décisionnel au conseil syndical.

Il n’est pas apparu opportun d’aller au-delà afin de ne pas décourager les bonnes volontés de mandataires bénévoles, dont la responsabilité reste appréciée, en l’état actuel du droit, avec une particulière indulgence par la jurisprudence, en application du second alinéa de l’article 1992 du code civil.

Accorder la personnalité morale au conseil syndical pourrait être de nature à accroître les risques d’engagement de la responsabilité de cet organe, fragilisant ainsi son action, et à bouleverser les grands équilibres de la loi de 1965 qui opère une séparation entre les fonctions de décision, d’exécution et de contrôle, ce qui n’est pas apparu souhaitable.

La rédaction : Qu’a retenu l’ordonnance de la proposition du GRECCO d’instaurer un statut dérogatoire pour les petites copropriétés ?

Jean-François de Montgolfier : Le projet du GRECCO (Groupe de recherche sur la copropriété) sur les petites copropriétés et les copropriétés à deux a été rendu public à la fin du mois de juin 2019 (Ndlr : v. AJDI 2019. 512), à un moment où le processus d’élaboration de l’ordonnance était déjà relativement avancé.

Il a cependant alimenté utilement la réflexion des ministères concernés et des parties prenantes, au même titre que les propositions d’adaptation de la loi du 10 juillet 1965 pour les petites copropriétés émanant d’autres acteurs du secteur, notamment l’Ordre des géomètres-experts (41^e Congrès des géomètres-experts, La Rochelle, 2012, La copropriété & ses alternatives. Les propositions des géomètres-experts, p. 11/24, Loyers et Copropriété n° 12, déc. 2012. Étude 16 s.) mais également des associations représentatives des consommateurs, copropriétaires et membres de conseils syndicaux, qui ont insisté sur la nécessité d’édicter un régime simplifié pour les petites copropriétés en favorisant l’adoption de la forme coopérative et en assouplissant certaines modalités de prises de décisions et de convocations des assemblées générales (CLCV, Copropriété. Les réformes à entreprendre, oct. 2017, p. 17 à 21, propositions n^os 4 à 6 ; Les 43 réformes que l’ARC suggère au gouvernement en matière de droit sur la copropriété, nov. 2017, § 7, p. 4 et 5 : « Un régime différencié pour les petites copropriétés »).

S’agissant des syndicats dont le nombre de voix est réparti entre deux copropriétaires, l’application de la règle dite de la réduction de voix du copropriétaire majoritaire, posée au deuxième alinéa de l’article 22 de la loi du 10 juillet 1965, aboutissait à exiger l’unanimité pour la prise de toutes décisions, ce qui conduisait en pratique à des situations de blocage irrémédiables à défaut d’accord entre les copropriétaires concernant la gestion des parties communes.

Pour remédier à ces difficultés, il a été décidé de s’inspirer de mécanismes issus de l’indivision prévue aux articles 815 à 815-18 du code civil, en dérogeant à certaines règles inadaptées ou trop rigides du statut de la copropriété, tout en maintenant ces copropriétés dans le champ de la loi du 10 juillet 1965.

Ainsi, l’ordonnance rejoint partiellement certaines suggestions du GRECCO notamment en ce qu’elle prévoit :

• la possibilité pour chaque copropriétaire de prendre les mesures nécessaires à la conservation de l’immeuble, indépendamment du nombre de voix dont il dispose et même si elles ne présentent pas un caractère d’urgence, cette disposition s’inspirant directement du mécanisme prévu à l’alinéa premier de l’article 815-2 du code civil (3° du nouvel art. 41-16 de la loi du 10 juill. 1965) ;
• ou la possibilité pour le copropriétaire qui a fait l’avance de sommes, d’obliger l’autre copropriétaire à supporter avec lui les dépenses nécessaires proportionnellement à la quote-part de parties communes afférente à ses lots (dernier alinéa du nouvel art. 41-17 de la loi du 10 juill. 1965).

En revanche, n’ont pas été reprises dans l’ordonnance :

• la possibilité de conclure un contrat relatif à l’exercice de leurs droits par les copropriétaires et à la gestion du syndicat, inapplicable en cas de désaccord entre les deux copropriétaires ;
• ou encore la possibilité de déroger à l’obligation de constituer un fonds de travaux, alors qu’il existe un fort potentiel de fragilité des copropriétés de petite taille, surreprésentées au niveau national.

S’agissant des petites copropriétés, le choix a été fait d’ouvrir l’accès à ces dispositions dérogatoires suivant des critères alternatifs, ce afin d’éviter un effet de seuil. Peuvent donc bénéficier des aménagements propres aux petites copropriétés, celles comportant au plus cinq lots principaux à usage de logements, de bureaux ou de commerces ou dont le budget prévisionnel moyen sur trois exercices consécutifs est inférieur à 15 000 € (ce qui correspond, selon les données du registre d’immatriculation, à des copropriétés d’environ 10 lots, le budget prévisionnel annuel moyen étant de 1 478 € par lot).

Ces critères sont sensiblement proches de ceux du GRECCO, qui proposait dans son projet, l’instauration d’un régime dérogatoire applicable aux « syndicats comportant 10 lots principaux au plus, dont les charges moyennes sont inférieures à 15 000 € ».

Ensuite, il est apparu que sans créer un régime spécifique dérogatoire à la loi du 10 juillet 1965 pour ces copropriétés, une intervention ciblée sur certaines mesures permettrait de sécuriser juridiquement certaines pratiques existantes sans toutefois remettre en cause les règles d’ordre public de la loi du 10 juillet 1965 destinées à protéger les copropriétaires minoritaires et à garantir le droit fondamental de tout copropriétaire de participer et de délibérer en pleine connaissance de cause à l’assemblée générale.

À cet effet, l’ordonnance consacre la possibilité pour les copropriétaires de prendre des décisions à l’unanimité dans le cadre d’une consultation écrite ou à l’occasion d’une réunion informelle, sans convocation ni tenue d’une assemblée générale. Cette mesure de simplification ne conduira pas pour autant à la suppression de la tenue de l’assemblée générale annuelle appelée à connaître des comptes, rendez-vous incontournable pour la vie de la copropriété.

Il est également prévu de faciliter le recours au syndicat coopératif en supprimant l’exigence d’une mention expresse dans le règlement de copropriété pour adopter cette forme d’autogestion collégiale, y compris dans les petites copropriétés ne disposant pas d’un conseil syndical.

Par ailleurs, les petites copropriétés seront désormais obligées de constituer un fonds de travaux et leur syndic d’ouvrir un compte séparé.

Le dispositif proposé à l’égard de ces petites copropriétés tend ainsi à préserver les grands équilibres de la copropriété, sans en brouiller les repères. Il a été conçu de telle manière qu’un degré de protection suffisant soit maintenu à leur bénéfice tout en prenant en compte la nécessité de leur offrir plus de souplesse dans leur gestion. Aussi, n’ont pas été reprises les propositions du GRECCO ayant notamment pour objet de créer une nouvelle catégorie de copropriétaire chargée d’assister le syndic ou encore de permettre le vote de décisions, hors unanimité, sans respecter les modalités habituelles de convocation et de tenue de l’assemblée générale prévues par le statut de la copropriété.

La rédaction : Et qu’en est-il des recommandations du GRECCO en matière de grandes copropriétés (institution d’un conseil d’administration, notamment) ?

Jean-François de Montgolfier : Les propositions du GRECCO relatives à l’institution d’un conseil dit « d’administration » dans les grandes copropriétés ont été examinées avec un grand intérêt par la Chancellerie et ont donné lieu à de riches débats avec les acteurs de la copropriété dans le cadre de plusieurs réunions de travail. À cet égard, le questionnaire adressé en février 2018 par la Chancellerie aux principales parties prenantes intéressées portait notamment sur la nécessité ou non de prévoir des « assouplissements » à apporter « pour les grandes copropriétés » en précisant « pour ces dernières le seuil » qui leur paraissait « pertinent ».

À l’issue des consultations, la notion de « conseil d’administration », inspirée du droit des sociétés, n’a pas été retenue et il est apparu plus adapté de renforcer les attributions préexistantes du conseil syndical qui pouvait déjà bénéficier ponctuellement de délégations de pouvoirs limitées à un seul acte ou une seule décision expressément déterminés relevant de la majorité simple, en application du a) de l’article 25 de la loi du 10 juillet 1965 et de l’article 21 du décret du 17 mars 1967.

Par ailleurs, la grande majorité des parties prenantes consultées par la Chancellerie était opposée au caractère obligatoire du régime dérogatoire envisagé par le GRECCO pour les copropriétés d’au moins 100 lots principaux. Un tel régime aurait conduit à dessaisir l’assemblée générale des copropriétaires de son pouvoir décisionnel, constituant un attribut du droit de propriété des copropriétaires sur leurs parties communes, au profit d’un conseil d’administration élu de trois à onze membres, pour toutes les décisions relevant de la majorité de l’article 24, à l’exception de celles relatives à l’approbation des comptes.

Il a donc été décidé d’édicter un régime dérogatoire facultatif en prévoyant une possibilité de délégation de pouvoirs au profit du conseil syndical, limitée aux décisions relevant de la majorité simple et encadrée budgétairement, avec une obligation de rendre compte à la prochaine assemblée générale.

Ce dispositif rejoint en grande partie les propositions du GRECCO concernant les copropriétés comportant moins de 100 lots à usage d’habitation.

Cette délégation conventionnelle offre de la souplesse puisque l’assemblée générale peut reprendre à tout moment le pouvoir décisionnel qu’elle a confié au conseil syndical. Elle permet en outre une adaptation, au cas par cas, de l’étendue de la délégation octroyée au conseil syndical par l’assemblée générale, qui peut la restreindre à une catégorie particulière de décision ou au contraire l’élargir à d’autres décisions relevant de la majorité simple, afin de tenir compte de l’évolution des besoins de la copropriété.

Par ailleurs, il est apparu que ce type de délégations pouvait présenter une utilité dans tout type de copropriété, quelles que soit sa taille et l’idée d’instituer un seuil, pour limiter l’application de cette mesure aux copropriétés de grande taille, n’a pas été retenue.

Ces mesures seront de nature à simplifier la gestion de certaines copropriétés, dès lors que les copropriétaires auront établi un lien de confiance avec les membres bénévoles de conseils syndicaux qu’ils auront élu. Elles permettront en outre aux assemblées générales de copropriétaires qui auront recours à ce type de délégations de pouvoirs de se recentrer sur des ordres du jour beaucoup plus restreints.

La rédaction : Le toilettage du décret du 17 mars 1967 aura-t-il été réalisé le 1^er juin 2020, date d’entrée en vigueur des dispositions issues de l’ordonnance ?

Jean-François de Montgolfier : L’objectif sera effectivement de parvenir à la publication des décrets d’application dans un délai proche de l’entrée en vigueur de cette ordonnance pour permettre aux copropriétés de s’emparer immédiatement des nouveaux instruments juridiques qui leur sont offerts par la réforme.

Les travaux vont être denses puisque la réforme du droit de la copropriété issue de l’ordonnance devrait donner lieu à la réécriture ou à la création d’une soixantaine d’articles environ dans le décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l’application de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, en ce compris les annexes 1 et 2 mentionnées à l’article 29 du décret du 17 mars 1967, telles qu’issues du décret n° 2015-342 du 26 mars 2015 définissant le contrat type de syndic de copropriété et les prestations particulières, prévus à l’article 18-1 A de la loi du 10 juillet 1965.

Des modifications du décret n° 2005-240 relatif aux comptes du syndicat des copropriétaires devront également être envisagées.

À l’instar de la méthode qui a présidé à l’élaboration de l’ordonnance, les projets de décrets feront l’objet d’une large consultation des parties prenantes du secteur, afin de parvenir à l’établissement de mesures pragmatiques, issues de la concertation.

La rédaction : La codification du droit de la copropriété qui, aux termes de la loi ELAN, doit intervenir au plus tard le 23 novembre 2020, aboutira-t-elle ?

Jean-François de Montgolfier : À ce jour, ce calendrier ne peut pas être confirmé.

Propos recueillis par Yves Rouquet, Rédacteur en chef de l’AJDI