En quelques semaines, la Commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a sanctionné d’un blâme et de sanctions pécuniaires trois importants opérateurs économiques de l’assurance n’ayant pas respecté la réglementation relative aux contrats en déshérence, issue de la loi Eckert (S. Acedo, Une mutuelle sanctionnée par l’ACPR, L’Argus de l’assurance.com, 17 mai 2022 ; M. Calvo, Contrats en déshérence : l’ACPR sanctionne à nouveau, L’Argus de l’assurance.com, 7 juin 2022). Il était plus habituel, jusqu’à présent, de la voir condamner des établissements bancaires, essentiellement pour défaut de respect de la réglementation en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (X. Delpech, Dalloz actualité, 28 mars 2022 ; ibid. 22 avr. 2022).
En assurance-vie, « le paiement de la garantie soulève la question des contrats en déshérence. Pour limiter ce phénomène, la loi impose à l’assureur de s’informer au moins chaque année du décès de l’assuré, et, en cas de décès dont il a pris connaissance, de rechercher le bénéficiaire du contrat (C. assur., art. L. 132-8, in fine). Pour compléter ce dispositif, la loi permet à toute personne de demander à un ou plusieurs organismes professionnels représentatifs habilités, à être informée de l’existence d’une stipulation effectuée à son bénéfice par une police souscrite par une personne physique dont elle apporte la preuve du décès (C. assur., art. L. 132-9). L’organisme transmet alors cette demande dans les quinze jours aux entreprises agréées pour exercer les opérations d’assurance dépendant de la durée de la vie humaine. Lorsque la personne concernée est effectivement désignée dans une police en qualité de bénéficiaire ces entreprises disposent alors d’un délai d’un mois pour l’informer de l’existence d’un capital ou d’une rente payables à son bénéfice » (K. Bühler-Bonafini, Les assurances-vie, in A. Cayol et R. Bigot [dir.], Le droit des assurances en tableaux, préf. D. Noguéro, Ellipses, 2020, p. 592).
Rappelons que l’ACPR veille à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle (v. les missions et l’organisation : ACPR, Rapport annuel 2021, spéc. p. 12 s.). « Organe de tutelle du secteur de l’assurance, l’ACPR est composée d’un collège de supervision, d’un collège de résolution et d’une commission des sanctions. […] À l’égard des compagnies d’assurance, l’ACPR exerce également une mission de police administrative » (T. de Ravel d’Esclapon, Le contrôle de l’ACPR, in A. Cayol et R. Bigot [dir.], op. cit., p. 92). À la suite de trois importantes investigations, l’ACPR a ainsi infligé, en premier lieu, une sanction pécuniaire de huit millions d’euros à MUTEX, en soulignant que « Les manquements aux obligations d’information sont graves, notamment quand ils ne permettent pas aux adhérents des contrats de savoir que les prestations auxquelles ils ont droit peuvent être liquidées [et que] Mutex ne pouvait ignorer l’importance de l’obligation que lui imposait la loi de se doter de dispositifs efficaces en matière de déshérence » (ACPR, Commission des sanctions, 30 mars 2022, procédure n° 2021-02, n° 32). En deuxième lieu, la Commission des sanctions de l’ACPR a prononcé, quelques semaines plus tard, une sanction financière à l’encontre de la mutuelle MGEN Vie, mais en ayant la main beaucoup plus légère, la réduisant à un million d’euros (ACPR, Commission des sanctions, 12 mai 2022, procédure n° 2020-10) alors que les faits ne traduisent pourtant pas une réalité bien différente. En dernier lieu, par une décision du 30 mai 2022, la société NATIXIS INTEREPAGNE a été condamnée au paiement de trois millions d’euros en raison de manquements « qui résultent aussi bien d’erreurs d’analyse juridique que de carences opérationnelles et d’une insuffisance du contrôle interne, traduisent une adaptation insuffisante et tardive de l’établissement aux exigences de la loi Eckert » (ACPR, Commission des sanctions, 30 mai 2022, procédure n° 2021-03, n° 39).
Cette série de décisions permet de faire, d’emblée, deux principaux constats. D’une part, on observe, regrettablement, la résistance de plusieurs assureurs, lesquels persistent à recourir à des pratiques contra legem. D’autre part, on peut se féliciter de la montée en puissance du sous-collège sectoriel de l’assurance, même si la fermeté de la Commission des sanctions paraît à géométrie variable. La décision relative à MGEN Vie nous semble particulièrement intéressante en ce que la sanction proposée par le Collège de supervision a été fortement réduite par la Commission des sanctions, ce qui n’est pas sans questionner au regard de la gravité des manquements de cette mutuelle, laquelle communique pourtant largement sur ses valeurs mutualistes (v. ex multi MGEN, groupe VYV, Dossier de presse 2022, p. 18, « Le Groupe VYV élabore une stratégie commune, pilotée au niveau de l’Union mutualiste de Groupe (UMG). Une stratégie dans laquelle les mutuelles conservent leur identité et leur lien de proximité et de confiance avec leurs adhérents, tout en bénéficiant des ressources du Groupe »).
En l’espèce, en décembre 2020, le Collège de supervision de l’ACPR, statuant en sous-collège « assurance », a décidé d’ouvrir une procédure disciplinaire à l’encontre de la mutuelle MGEN Vie à la suite d’un contrôle effectué sur place entre 2018 et 2019. Le représentant du Collège a proposé à la Commission des sanctions de prononcer un blâme et une sanction pécuniaire de cinq millions d’euros par une décision publiée sous une forme nominative pendant cinq ans (p. 2). Contre toute attente, seul un million d’euros de sanction pécuniaire a finalement été prononcé par la Commission des sanctions. Si l’on comprend la difficulté de punir lourdement d’un point de vue financier une mutuelle, compte tenu que ce seront, en définitive, les adhérents – lesquels n’y sont pour rien – qui assumeront le poids de la sanction (par une très probable augmentation, par report de la sanction initiale, des cotisations), on s’étonne davantage que la Commission des sanctions n’use pas d’autres peines à sa disposition, telles que la suspension temporaire ou la démission d’office d’un ou de plusieurs dirigeants. Ces peines paraitraient plus adaptées compte tenu de la centralisation décisionnelle importante de la MGEN.
Il ressort en effet de la décision que MGEN Vie a été créée le 14 mars 2002 par la Mutuelle générale de l’éducation nationale (MGEN). Il s’agit d’une mutuelle régie par le livre II du code de la mutualité. Elle est agréée pour les activités relevant des branches 20 (vie-décès) et 21 (nuptialité, natalité). Les mêmes dirigeants sont à la tête de MGEN et MGEN Vie. Cette dernière n’a aucun salarié. Elle bénéficie néanmoins de salariés employés par MGEN Union pour les fonctions du siège et par la MGEN pour les autres fonctions. MGEN Vie est en outre réassurée à 100 % par la MGEN.
MGEN Vie propose, dans les garanties décès, la garantie « frais funéraires » et, depuis le 1er janvier 2009, une « Prestation Invalidité décès » (PID), précédemment portée par une autre société d’assurance. La garantie « frais funéraires » était proposée de 2002 à 2018, avec pour objet la prise en charge, à concurrence de 800 €, des frais funéraires engagés lors du décès d’un « membre participant » ou d’un bénéficiaire. La PID a, quant à elle, pour objet de garantir au membre participant ou à un bénéficiaire le paiement d’un capital en cas de décès ou de perte totale et irréversible d’autonomie (PTIA). La MGEN propose la garantie santé principale et y adjoint, dans le cadre d’une offre globale, ces deux garanties, en principe accessoires. Tous les adhérents à la garantie santé de la MGEN adhèrent ainsi obligatoirement et automatiquement à ces garanties. La décision de l’ACPR souligne que « tout nouvel adhérent signe un bulletin d’adhésion unique et reçoit le document « Statuts et règlements mutualistes », regroupant ceux de la MGEN, de MGEN Action sanitaire et sociale, de MGEN Centres de santé, de MGEN Vie et de MGEN Filia. La garantie PID comporte une clause-type, applicable à défaut de « clause bénéficiaire » prévue par l’adhérent, par laquelle la MGEN est désignée en qualité de bénéficiaire de dernier rang. La MGEN est chargée de la gestion des deux garanties. MGEN Vie assure environ 3 millions de personnes et ses garanties PID et « frais funéraires » représentaient, à la fin de l’année 2018, environ 96 % de ses cotisations et 89 % de ses engagements, dont 83,3 % et 81,4 %, respectivement, pour la seule garantie PID (p. 3, pt 1, in fine).
À la suite de plusieurs contrôles effectués sur le site de MGEN Vie à compter du 4 octobre 2018 et concentrés sur la gestion des garanties « Prestation Invalidité décès » (PID) et « frais funéraires », un rapport final de contrôle a été signé le 2 septembre 2020. MGEN Vie n’a cependant pas pris la peine de répondre au projet de rapport. Une procédure disciplinaire a donc été ouverte, menant à la décision du 12 mai dernier (ACPR, Commission des sanctions, 12 mai 2022, n° 2020-10, MGEN Vie). La mutuelle a tenté de s’attaquer à la régularité de la procédure mise en place par l’ACPR, mais aucune atteinte irrémédiable aux droits de la défense, notamment liée à l’impartialité des contrôleurs, n’a été relevée selon la décision commentée.
Cinq principaux griefs ressortaient des opérations de contrôle, égratignant fortement les valeurs mutualistes promises aux fidèles adhérents. La décision indique que « MGEN Vie ne mettait pas en œuvre les modalités spécifiques d’information des adhérents de la garantie PID sur les modalités et les conséquences de la désignation de bénéficiaires prévues par la loi (grief 1) ; qu’elle n’a pas totalement respecté les obligations liées à la mise en place des dispositifs AGIRA, pour les contrats dont la gestion était déléguée et, jusqu’en 2017, pour les contrats « frais funéraires » (grief 2) ; que, dans un certain nombre de dossiers, ses diligences pour rechercher les bénéficiaires des garanties étaient encore, à la date du contrôle, insuffisantes (première partie du grief 3) ; que, dans un certain nombre d’autres dossiers, la prestation PID a été versée à la MGEN à la suite de diverses erreurs ou alors que, dans certains cas, elle aurait dû être intégrée à la succession, dans d’autres cas, l’absence de bénéficiaires de rang supérieur à la MGEN n’était pas suffisamment établie, dans d’autres cas encore, l’établissement avait, du fait d’une analyse juridique erronée, exclu par principe que des légataires universels puissent être regardés comme des héritiers (troisième partie du grief 3) ; qu’enfin, elle procédait à des prélèvements indus sur les capitaux décès en cas de cotisations impayées (grief 4) » (pt 35). Le dernier grief portait sur les conflits d’intérêt.
Le manquement retenu en matière d’information précontractuelle des adhérents
Pour retenir un manquement « sérieux » en matière d’information précontractuelle des adhérents, la Commission des sanctions relève que les informations transmises aux adhérents de MGEN Vie étaient insuffisantes en ce que la mutuelle « aurait dû veiller, même pour des prestations comme la PID et la prestation « frais funéraires », à respecter scrupuleusement les modalités spécifiques d’information précontractuelle qu’avait décidé d’imposer le législateur dès la fin de l’année 2005, afin de garantir notamment à ses adhérents un choix en toute connaissance de cause entre une clause bénéficiaire particulière et l’application de la clause-type » (pt 36). Contrairement à ce qu’imposent les articles L. 223-10-1 et L. 223-8 du code de la mutualité, les bulletins d’adhésion utilisés de 2010 à 2018 ne mentionnaient aucune des informations obligatoires, et aucune note d’information sur les dispositions essentielles des règlements n’était remise. Pourtant, ces modalités spécifiques d’information ont été voulues par le législateur afin « d’attirer l’attention du souscripteur sur l’enjeu de la désignation du bénéficiaire » (rapport de M. Auberger, rapporteur en seconde lecture devant l’Assemblée nationale de la loi n° 2005-1564 du 15 déc. 2005). Les mesures correctives de MGEN Vie n’ont été mises en œuvre que courant 2020 pour le bulletin d’adhésion, par l’ajout d’une partie intitulée « bien rédiger sa clause bénéficiaire » (avec la précision qu’une liste-type de bénéficiaires s’applique à défaut de désignation particulière), et seulement à compter de septembre 2021 pour la remise d’une note d’information ! Une telle pratique, bafouant volontairement l’intention du législateur pendant plus de quinze ans, aurait sans doute perduré en l’absence de contrôle de l’autorité. Elle invitait sans doute à une sanction – personnelle et exemplaire – des dirigeants de la mutuelle ayant initiée cette pratique et/ou l’ayant pérennisée, l’hésitation étant permise entre la suspension temporaire et la démission d’office.
La mise en œuvre tardive et incomplète de l’obligation de détection des assurés décédés
Il ressort de la décision que « les portefeuilles dont la gestion était déléguée (environ 23 000 assurés) et, jusqu’en 2017, la garantie « frais funéraires » (environ 460 000 assurés) ont été exclus du périmètre des recherches mises en œuvre au titre des dispositifs AGIRA 1 et AGIRA 2 » (pt 11). En revanche, la Commission ne retient pas le grief concernant les autres adhérents. Selon elle, bien que MGEN Vie n’ait pas consulté régulièrement, par l’intermédiaire de l’AGIRA, le Répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) avant fin 2015, l’obligation de consultation annuelle n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2016 (C. mut., art. L. 223-10-2 modif.), à la suite de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014, dite loi Eckert (pts 12-13).
Recherche des bénéficiaires, règlement des prestations lorsque la MGEN n’était pas le bénéficiaire et paiement non justifié de la prestation PID à la MGEN
Le troisième grief portait essentiellement sur le non-respect du premier alinéa de l’article L. 223-10 du code de la mutualité (« le capital ou la rente garantie sont payables lors du décès du membre participant à un ou plusieurs bénéficiaires déterminés ») et de son septième alinéa (« lorsque la mutuelle ou l’union est informée du décès du membre participant, elle est tenue de rechercher le bénéficiaire et, si cette recherche aboutit, de l’aviser de la stipulation effectuée à son profit »). La décision retient que MGEN Vie admet n’avoir pas entièrement respecté ses obligations de recherche des bénéficiaires des prestations dans 59 des 74 dossiers de garantie PID, examinés par la mission de contrôle (pt 20), de même qu’il n’est pas contesté que la majoration pour enfants à charge n’a pas été versée dans les cinq cas mentionnés par la poursuite. De manière surprenante, alors que l’échantillon démontre une pratique courante, la Commission conclut que cette « première branche du grief, relative à des dossiers de garantie PID, ne saurait être interprétée, eu égard à la rédaction de la notification des griefs sur ce point, comme reprochant à MGEN Vie une carence générale dans la recherche des bénéficiaires des contrats PID, dont les 72 dossiers mentionnés au point précédent seraient des illustrations » (pt 21).
Quant à la deuxième branche du grief, relative aux dossiers « frais funéraires », selon la Commission, encore, « la carence générale reprochée par la poursuite ne peut être caractérisée à partir des seules défaillances constatées dans une partie des dossiers examinées par la mission de contrôle : si celle-ci a examiné 237 dossiers et si la poursuite a retenu que les diligences effectuées étaient insuffisantes dans environ 40 % des dossiers examinés, rien ne permettrait de regarder l’échantillon des dossiers ainsi sélectionné comme permettant de caractériser une carence générale dans le respect de l’obligation de moyens à laquelle est soumis l’établissement (pt 22). Une telle analyse est particulièrement discutable : si l’échantillon est insuffisant pour la Commission, que soit tout simplement ordonné un échantillon plus large !
La troisième branche du grief est également instructive sur les pratiques, ici rédactionnelles, de la mutuelle. On apprend que la clause-type de la garantie PID était ainsi rédigée jusqu’au 1er septembre 2015 : « À défaut de désignation expresse, les prestations sont versées : / - au conjoint survivant non séparé de corps par jugement définitif passé en force de chose jugée, / - à défaut, au pacsé de l’assuré, / - à défaut, au concubin notoire de l’assuré, / - à défaut, et par parts égales, aux enfants de l’assuré, nés ou à naître, vivants ou représentés, / - à défaut, et par parts égales, aux ascendants au 1er degré de l’assuré, / - à défaut, à la MGEN ». La mention « à défaut, et par parts égales, aux héritiers de l’assuré » n’a été insérée avant la mention de la MGEN qu’à compter du 1er septembre 2015 (pt 23). Les différents reproches (notamment des capitaux non intégrés dans les successions) étaient donc parfaitement fondés (pt 24).
La Commission estime également globalement fondé le troisième reproche de la troisième branche du grief, MGEN Vie ayant méconnu ses obligations, notamment en déniant systématiquement, jusqu’en 2017, la qualité d’héritier aux légataires universels, sans procéder à la recherche de l’intention de l’adhérent (pt 26), en parfaite contradiction avec la jurisprudence de la Cour de cassation qui impose pourtant de rechercher si l’adhérent « avait eu la volonté, ou non, de faire bénéficier les légataires des capitaux garantis par le contrat d’assurance sur la vie » (Civ. 1re, 10 févr. 2016, n° 14-27.057, D. 2016. 424 
; AJ fam. 2016. 214, obs. J. Casey ; RTD civ. 2016. 430, obs. M. Grimaldi ).
Les prélèvements effectués par MGEN Vie sur les capitaux décès
MGEN Vie ne conteste pas avoir pérennisé une pratique pendant dix ans consistant, selon les données par elle transmises, entre 2009 et 2019, à retenir sur la PID les cotisations impayées dans 3 464 dossiers, soit un montant supérieur à 0,5 million d’euros, en parfaite contrariété avec ce que prévoit l’article L. 223-15 du code de la mutualité (pts 30-31).
Le défaut de procédure permettant d’identifier et de prévenir les conflits d’intérêts
La Commission écarte enfin, un peu facilement, le cinquième et dernier grief, lequel s’appuyait sur le paragraphe 5 de l’article 258 du règlement délégué (UE) 2015/35 invitant les entreprises d’assurance et de réassurance à se doter de processus et de procédures efficaces de prévention des conflits d’intérêts. La source de conflit d’intérêts était pourtant difficilement réfutable, compte tenu de la désignation de la MGEN comme bénéficiaire de dernier rang des prestations décès, alors qu’elle est en charge de la gestion des garanties d’assurance vie, notamment de la recherche des bénéficiaires. La Commission conclut que « s’il incombait à MGEN Vie de s’assurer que la MGEN, à laquelle elle confiait la gestion de ses garanties et qui était en même temps désignée comme bénéficiaire de dernier rang par la clause-type des contrats PID, ne méconnaissait pas les intérêts des bénéficiaires de ces garanties, ce qu’elle soutient d’ailleurs avoir fait, aucune obligation spécifique, suffisamment claire et prévisible, ne saurait être identifiée sur ce point […] auxquelles il pourrait être reproché à MGEN Vie d’avoir manqué » (pt 35).
La faiblesse du blâme et de la sanction pécuniaire d’un million d’euros est légèrement contrebalancée par le fait que la Commission a décidé de publier la décision au registre de l’ACPR pendant cinq ans sous une forme nominative. Au-delà, la publication se fera toutefois sous une forme ne permettant plus d’identifier MGEN Vie. En outre, la fonction préventive d’une telle peine est fortement réduite par le fait que la décision ne pourra être consultée qu’au secrétariat de la Commission. En définitive, les sanctions prises par la Commission dans le domaine de l’assurance paraissent s’inscrire dans une géométrie fortement variable concernant tant leur degré que leur efficacité.
