Depuis le début de la crise sanitaire, l’activité visible des tribunaux s’est considérablement réduite, à tel point que certains observateurs peu avisés ont cru pouvoir affirmer que la justice « désertait » son poste. Une telle affirmation ne correspond assurément pas à la réalité de la justice, qu’elle soit civile ou correctionnelle. Cela ne correspond pas non plus à la situation des tribunaux pour enfants, dont l’activité s’en trouve toutefois radicalement modifiée, compte tenu de l’annulation de la plupart des audiences qui n’a pas fait disparaître la nécessité de rendre des décisions concernant les mineurs suivis en assistance éducative. Les dispositions légales exceptionnelles introduites par voie d’ordonnance ont dû faire l’objet d’adaptations. Cette crise pose aussi, de façon plus générale et, peut-être, plus surprenante, la question du rôle du juge des enfants, face à une administration ayant pris des décisions dont la compétence revient en principe à ce dernier.
Nécessaire adaptation à la réalité des dispositions dérogatoires de l’ordonnance
L’ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 comprend une dizaine de dispositions relatives à l’assistance éducative permettant notamment au juge des enfants, sans qu’il soit tenu d’audience, d’instaurer une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert ou une mesure judiciaire d’investigation éducative, de renouveler un placement ou une mesure de milieu ouvert pour une durée limitée, ou encore de lever une mesure en cours s’il estimait que le danger qui la justifiait a disparu. De façon générale, ces dispositions viennent prendre acte de l’impossibilité matérielle de tenir des audiences pendant la période de confinement. Elles prévoient aussi qu’en l’absence de décision de renouvellement ou de mainlevée concernant des situations arrivées à échéance depuis le 12 mars 2020, les mesures en cours sont automatiquement prorogées pour une durée allant jusqu’au mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire.
Un collègue écrivait récemment dans une tribune publiée par Dalloz actualité : « Face aux impératifs sanitaires et aux multiples contraintes matérielles, il restera aux juges des enfants la théorie des "circonstances insurmontables". De toute évidence, leur travail des semaines à venir va consister à anticiper et à sélectionner pour chaque famille les outils procéduraux les plus adaptés. De là à dire qu’ils devront arbitrer à la place du législateur entre sécurité juridique des parents et protection effective des enfants, il n’y a qu’un pas »1. Comment, après six semaines de pratique, ne pas constater que cela correspond en tout point à la réalité ?
Les mesures prévues par l’ordonnance du 25 mars 2020 sont évidemment attentatoires aux droits des enfants et de leurs parents. Comment renouveler une mesure en cours sans même voir les principaux intéressés ? L’activité des tribunaux pour enfants ne s’est pas arrêtée, parce que le besoin de protection n’a pas disparu avec le confinement. Elle s’est en revanche métamorphosée : le nombre de décisions rendues n’a pas diminué, mais celles-ci ont, pour la plupart, été rendues dans des conditions ne permettant que très partiellement et hypothétiquement le respect du principe du contradictoire. Nous tentons, par des adaptations de la procédure, d’en limiter l’impact en sollicitant par courrier électronique, par téléphone, les avocats des parents qui en ont – ce qui constitue une minorité. Il est évident qu’une telle organisation n’est ni adaptée ni souhaitable. Mais a-t-on seulement le choix dans un tel contexte ?
Comment être satisfait, en assistance éducative, de rendre des décisions en se basant exclusivement sur des observations écrites ? Les dispositions de l’ordonnance précitées sont évidemment attentatoires aux droits de chacun, mais peut-il en être autrement vu les conditions d’exercice qui sont les nôtres ? Et pourtant, certaines situations ont peu été prises en compte. Quid d’une situation où le placement n’a plus de sens et qu’il convient d’acter un retour accompagné au domicile ? Quid d’une situation où le rapport de mesure d’investigation met en évidence la nécessité d’instaurer une mesure éducative ? Dans ces situations, les dispositions de l’ordonnance du 25 mars 2020 ne permettent pas de trancher sans audience.
Doit-on alors attendre la fin de l’état d’urgence sanitaire pour convoquer, une à une, toutes les situations arrivées à échéance depuis le 12 mars 2020 et automatiquement prorogées, et toutes celles pour lesquelles il n’était légalement pas possible de statuer ? Ce serait impossible, la pandémie actuelle n’ayant aucunement diminué le nombre de situations traitées par les juges des enfants, trop peu nombreux pour traiter un nombre de procédures grandissant. Aux échéances déjà prévues pour les mois de juin, juillet, août, septembre devraient donc s’ajouter celles du printemps automatiquement prorogées ? Ces éventualités se heurtent au principe de réalité. Nous ne pourrons tenir autant d’audiences en si peu de temps, quand bien même nous les tiendrions dans des conditions « classiques ».
Les mesures prévues par l’ordonnance du 25 mars 2020 ont dû être adaptées aux réalités du terrain, distordues : renouvellements pour des durées supérieures à celles prévues, instaurations de nouvelles mesures pour des durées supérieures à six mois, instaurations de mesures dans des situations nouvelles antérieures au 12 mars 2020 mais n’ayant pas pu faire l’objet d’audience à cette date, instaurations de mesures éducatives au retour d’une investigation, le tout prenant acte de la surcharge de bon nombre de cabinets, de l’impossibilité matérielle de tenir une audience dans un délai raisonnable et au visa des circonstances exceptionnelles liées à la pandémie, évidemment, aux consignes sanitaires, bien sûr, aux contraintes matérielles, malheureusement.
Les quelques rares audiences organisables conduisent, compte tenu des contraintes en locaux et en matériels de protection, à arbitrer entre les situations d’enfants plus urgentes, plus critiques que d’autres. Comment pareil choix peut-il être satisfaisant ? Les mesures de confinement, les fermetures de tribunaux, la disponibilité partielle de moyens de protection, l’inadaptation des locaux rendent, la plupart du temps, impossible la tenue d’audiences. Tenir une audience dans des conditions classiques, en présence des mineurs, des parents, de leurs avocats respectifs le cas échéant, du travailleur social référent, d’un représentant de la structure d’accueil relève de l’impossible. Nos bureaux, pour l’essentiel, ne permettent pas de garantir le respect des mesures de distanciation sociale visant à limiter la propagation de la maladie, quand bien même nous porterions tous des masques. Ces problématiques d’exiguïté des bureaux ne sont pas propres aux juges des enfants : juges d’application des peines, juges aux affaires familiales, juges des tutelles, juges d’instruction sont également concernés. Les locaux des tribunaux, parfois devenus inadaptés à la pratique judiciaire, ne sont malheureusement pas extensibles, et seules de rares salles d’audience non occupées par l’activité correctionnelle voire civile peuvent être partagées entre les magistrats exerçant des fonctions de cabinet. Vient alors une nouvelle question : comment et sur quels critères se partager ces salles, les urgences n’étant pas cantonnées à l’activité du juge des enfants ?
Après la reprise ?
Une autre difficulté est, comme pour tout secteur, le manque de visibilité inhérent à l’épidémie, dont l’avenir ne peut être prédit. Comment organiser nos tribunaux pour l’après ? Outre le sujet du matériel de protection, comment envisager, dans un futur proche et en l’absence d’avancées notables en termes de traitements ou de vaccins, des audiences dans nos petits bureaux ? La problématique est la même qu’actuellement, dans des proportions décuplées, puisque l’intérêt des enfants, l’impératif de leur protection impose qu’il soit statué dans les meilleures conditions possibles. Cette situation impose aux tribunaux pour enfants qui fonctionnaient cabinet par cabinet, indépendamment les uns des autres, de repenser leur organisation, en service, afin de répartir entre chacun les possibilités d’audiencement. Elle impose aussi d’organiser, au sein de chaque tribunal, la répartition de salles adaptées dont le nombre est, dans la plupart des cas, insuffisant. L’organisation qui en résultera risque fort de durer longtemps, et d’imposer in fine un exercice professionnel dans des conditions largement dégradées.
Une fois les questions pratiques réglées – ce qui n’est pas une mince affaire – s’en poseront de nouvelles. Il est à craindre que pendant de nombreux mois, les tribunaux pour enfants tenteront de traiter du mieux possible toutes les situations problématiques, qui sont appelées à être de plus en plus nombreuses, entre les audiences à tenir après des prorogations pour cause d’annulation d’audience, les situations suivies en milieu ouvert pour lesquels un placement en urgence se sera imposé pendant le temps du confinement et les situations nouvelles révélées par le confinement. Il est de notoriété publique que si certains juges des enfants, pour la plupart en région parisienne ou dans certaines grandes métropoles, traitent entre 300 et 400 situations en assistance éducative, de trop nombreux collègues doivent gérer des cabinets prenant en charge plus de 500 mesures éducatives, hors les situations des mineurs non accompagnés et des mesures d’aide à la gestion du budget. Cette charge d’activité majeure compliquera sans nul doute les choses, et ne pourra être absorbée sans l’annulation des certaines audiences pénales, voire d’assistance éducative à la marge.
La reprise d’activité posera inévitablement – et à nouveau – la question des moyens humains, en magistrats mais aussi et surtout en greffe et adjoints administratifs. Comment les greffes vont-ils être, à effectifs constants et sans même évoquer les agents dont la santé impose une protection accrue et rend inenvisageable une reprise d’activité, en capacité de notifier l’ensemble des décisions rendues et appelées à être rendues prochainement ? Cette crise met à nouveau en lumière les problématiques qui sont celles de la justice en général, et de la justice des mineurs en particulier, depuis des décennies. La seule abnégation des agents ne suffira sans doute pas à passer l’obstacle.
Questions d’ordre éducatif
Dans de trop nombreux départements, une suspension pure et simple de toutes les visites de parents à leurs enfants placés a été actée hors de tout cadre juridique, dans l’urgence. Alors que ces droits ont été prévus par des décisions judiciaires, et que l’ordonnance no 2020-304 prévoit une adaptation de la procédure applicable aux suspensions de droits, certains départements ont fait le choix, de suspendre purement et simplement les visites, au visa de motifs sanitaires parfaitement compréhensibles, mais avec des conséquences que l’on mesure encore mal. Si, dans certaines situations, cette suspension de visites semble avoir un effet positif sur les enfants2, les problématiques posées sont très nombreuses. L’établissement de « visites à distance », par le biais de dispositifs de visioconférence, se heurte très souvent à la fracture numérique et au fait que de nombreux parents ne disposent ni d’outils informatiques adaptés ni de smartphones récents permettant de tels échanges. Et, en tout état de cause, ces liens, lorsqu’ils existent, ne peuvent replacer l’échange permis lors d’hébergements.
Quelles conséquences aura cette suspension des visites sur le lien entre parents et enfants, sur un lien d’attachement souvent abîmé avant le placement, faisant l’objet d’un travail spécifique dans des structures adaptées avec éducateurs et psychologues spécialisés ? Quelles conséquences aura-t-elle dans des situations tendues, où le dialogue entre Aide sociale à l’enfance et parents est déjà quasiment rompu ? Quelles conséquences aura-t-elle dans des situations où des visites avec hébergements préparaient depuis plusieurs mois un lent et progressif retour au domicile après des mois, voire des années de placement ? Que comprennent les enfants de cette situation, même si des structures ont déjà amorcé avec les enfants placés un travail spécifique à ce sujet, pour les rassurer, leur expliquer ? Une autre question se pose ensuite : quand et comment les droits de visite pourront-ils reprendre ? Un travail d’évaluation des conséquences de cette suspension sera nécessaire, et prendra sans doute du temps.
Plus problématique encore est la situation de mineurs pour lesquels des droits de visite exceptionnels ont été actés par les structures d’accueil, y compris parfois dans le cadre pénal, hors de tout cadre juridique, une note étant adressée a posteriori au juge des enfants – dans le meilleur des cas. De façon générale, il semble que cette crise ait conduit certains départements, certaines structures d’accueil, à s’arroger, compte tenu de l’urgence, des droits qui ne sont prévus par aucun texte et à prendre des décisions relevant en principe du juge des enfants.
Réflexion sur l’avenir de la protection de l’enfance et le rôle du juge des enfants
Ces décisions unilatérales posent la question du rôle du juge des enfants. À quoi servons-nous réellement sans contradictoire, si nous ne servons qu’avaliser des décisions prises hors de tout cadre au regard des considérations sanitaires qu’il n’est pas question de nier ? L’on comprend aisément les considérations qui ont prévalu à la prise de ce type de décision (protéger le personnel éducatif et les enfants accueillis), l’on comprend plus difficilement la méthode. De façon générale, la méthode adoptée semble partir du principe que le passage par la case « juge des enfants » induit nécessaire perte d’un temps précieux en période de lutte contre une épidémie. Cité par Dalloz actualité, un collègue résumait cette idée : « Certains vont forcément se dire que sans juge, on ne s’en sort pas beaucoup moins bien, et qu’on est moins embêté. On va avoir beaucoup de mal à les déshabituer et à remettre le contradictoire et l’audience au cœur de notre fonctionnement quotidien »3.
Va-t-on, une fois le gros de cette épidémie passée – en gardant espoir qu’il passe – retourner au fonctionnement qui existait jusqu’alors ? Le questionnement peut paraître éloigné des considérations présentes de gestion de l’épidémie, or il est à craindre que les mesures d’urgence prises en dehors de tout cadre juridique amènent certains à considérer que la plus-value de l’intervention judiciaire est au mieux nulle, et à soutenir la mise en place d’un système purement administratif de protection de l’enfance où l’Administration prend la place du juge des enfants, comme c’est le cas en Italie ou en Angleterre. Cette idée n’est pas nouvelle.
Assurément, il est souhaitable que la crise que connaît actuellement la protection de l’enfance, amplifiée par la gestion de l’épidémie, appelle d’importants changements, en termes de pérennisation, de généralisation et d’extension de la prise en charge des jeunes majeurs, de contrôle des établissements et lieux d’accueil des mineurs, de garantie des droits des mineurs suivis, et, de façon générale, de moyens.
L’exposé des motifs de l’ordonnance n° 58-1301 du 23 décembre 1958 relative à la protection de l’enfance et de l’adolescence en danger rappelait que : « La chronique quotidienne de l’enfance malheureusement rappelle aux pouvoirs publics l’urgente nécessité de renforcer la protection civile des mineurs ». Les constats faits avant l’émergence de la pandémie actuelle, renforcés des problématiques relevées depuis le début des mesures de confinement, en termes de prise en charge, de gestion de fugues, de fourniture de moyens adaptés aux éducateurs dont la mission ne connaît pas de trêve, appelleront une réflexion plus vaste sur l’organisation actuelle de la protection de l’enfance. C’est une réflexion à laquelle devront participer les juges des enfants en faisant valoir les apports non négligeables d’une procédure judiciaire, seule à même de garantir de façon satisfaisante la protection des enfants sans porter une atteinte disproportionnée aux droits de chacun.
1. S. Champigny, Premières réflexions sur l’audience d’assistance éducative en période d’état d’urgence sanitaire, Dalloz actualité, 1er avr. 2020.
2. D. Rousseau, J-25 – Les enseignements du confinement…, Programme PEGASE, 17 avr. 2020.
3. A. Bloch, Coronavirus : crise existentielle chez les juges des enfants, Dalloz actualité, 30 avr. 2020.
