Le droit de vote en prison ou l’échec de l’exercice de la citoyenneté en détention

Aux termes de plusieurs recours et d’une campagne de mobilisation menée notamment par l’association Robin des Lois¹, Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, a annoncé le 5 mai 2017 qu’aucune expérimentation visant à installer des bureaux de vote dans un centre pénitentiaire ne serait effectuée, faute de temps et de base légale².

L’espoir était pourtant immense lorsqu’en mars dernier, l’ex-ministre de la justice s’était engagé à faire une étude de faisabilité pour une éventuelle expérimentation du droit de vote en prison³.

Cet engagement avait été pris à la suite de recours portés devant les juridictions administratives par l’association Robin des Lois. Si les deux recours administratifs déposés par l’association visant notamment à l’installation de bureaux de vote dans un établissement pénitentiaire ont échoué, ils ont eu pour mérite de pointer un état de fait inacceptable au regard de la législation française.

Ainsi, alors même qu’une personne détenue n’est pas dénuée de ses droits civils et politiques, sauf décision expresse contraire, la législation française ne permet pas un exercice effectif du droit de vote. Cette violation flagrante et manifeste d’un droit fondamental, vecteur de notre démocratie, ne peut plus perdurer.

Le droit de vote étant accordé à chaque citoyen, priver les détenus de celui-ci revient à les amputer d’une partie de leurs droits civiques

L’ancien code pénal prévoyait que toute personne condamnée à une peine d’emprisonnement ferme ou à une peine minimale d’une durée d’un mois et un jour avec sursis était déchue de ses droits civiques incluant le droit de vote. Les tribunaux pouvaient cependant refuser cette automaticité.

Dans le cadre de la réforme du code pénal en 1994, le législateur a instauré un régime inverse. Toute personne condamnée préserve ses droits civils et politiques sauf décision expresse contraire des juridictions prononçant une peine d’incapacité électorale. En pratique, les juges en prononcent peu⁴. Cette modification était bienvenue et respectueuse des droits et devoirs des citoyens, quand bien même ces derniers se retrouvaient incarcérés. Elle participait également de l’idée que la prison, si elle était une sanction, devait également permettre à la personne incarcérée de se réinsérer et de garder un lien avec l’extérieur.

Assez tôt par rapport à certains voisins européens, notamment le Royaume-Uni, la France a donc fait le choix d’une législation respectueuse des droits civils et politiques.

En effet, en 2005 que la Cour européenne des droits de l’homme a condamné le Royaume-Uni aux motifs qu’une interdiction générale automatique du droit de vote des personnes incarcérées était incompatible avec un État démocratique⁵. Ainsi, si les États disposent d’une large marge d’appréciation, toute interdiction systématique du droit de vote des détenus constitue une violation de l’article 3 du protocole n° 1 de la Convention européenne des droits de l’homme⁶.

Parmi les 70 000 individus incarcérés, 53 000 sont titulaires du droit de vote et seul 4 % d’entre eux l’ont exprimé durant l’élection présidentielle de 2012

En effet, si les personnes incarcérées peuvent voter par procuration ou demander une permission de sortir aux seules fins d’aller voter, moins de 4 % des 53 000 personnes incarcérées en capacité de voter ont participé à l’élection présidentielle de 2012⁷. En 2014, pour les élections municipales, 519 personnes incarcérées ont voté par procuration et 54 ont bénéficié d’une permission de sortir selon les chiffres remontés à la direction de l’administration pénitentiaire.

Ces chiffres démontrent les difficultés pratiques qu’impose le système carcéral français aux personnes incarcérées désireuses d’exercer leur droit de vote.

Trois facteurs principaux expliquent cette faible participation. Tout d’abord, l’exercice du droit de vote implique des formalités lourdes et dissuasives, la plupart du temps effectué par écrit, ce que ne maîtrise pas une partie de la population carcérale. Le temps de la détention est un temps long et récupérer sa carte d’identité auprès du greffe de l’établissement pénitentiaire afin de s’inscrire sur les listes électorales peut relever du parcours du combattant.

Ensuite, le vote par procuration nécessite de trouver un mandataire de confiance et de faire valider sa procuration par un officier de police judiciaire ou un membre du tribunal d’instance qui se déplacera à l’établissement pénitentiaire. Ces formalités ne sont certainement pas une priorité pour le chef d’établissement qui doit gérer, notamment dans les maisons d’arrêt, une surpopulation croissante.

Enfin, quant aux demandes de permission de sortir, elles sont accordées au compte-goutte et ne peuvent concerner qu’un nombre limité de personnes incarcérées eu égard aux conditions de recevabilité. Seules les personnes condamnées définitivement à une peine égale ou inférieure à 5 ans ou condamnées à plus de 5 ans ayant accompli au moins la moitié de leur peine peuvent demander une permission de sortir, empêchant toutes les personnes placées en détention provisoire de profiter du dispositif.

Malgré des difficultés pratiques à l’exercice du droit de vote des détenus, la démocratie et l’État de droit ne sauraient s’arrêter aux portes des prisons

Si un assouplissement des règles de procuration et de permission de sortir pour vote permettrait une évolution, la solution la plus efficace demeure l’installation d’urnes dans les établissements pénitentiaires.

Efficace, tout d’abord, sur le plan de l’exercice des droits et devoirs citoyens des personnes incarcérées, le vote participant notamment au maintien des liens avec la société. Efficace, ensuite, sur le plan de la participation. On peut légitimement penser que l’ouverture de bureaux de vote à l’intérieur des établissements pénitentiaires obligerait à une information plus importante sur les élections et les programmes des candidats et augmenterait l’intérêt des personnes incarcérées pour les questions sociétales.

L’installation de bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires n’est d’ailleurs pas une idée nouvelle. Dès 2012, les sénateurs Jean-René Lecerf et Nicole Borvo Cohen-Seat dans leur rapport sur l’application de la loi pénitentiaire de 2009⁸ ont recommandé l’instauration de ces bureaux⁹.

C’est ce qu’a tenté d’obtenir l’association Robin des lois en saisissant à deux reprises les tribunaux administratifs. Ces recours ont cependant été rejetés aux motifs, en premier lieu, qu’aucun bureau de vote ne pouvait plus être mis en place, les listes électorales étant closes. En deuxième lieu, les juges ont relevé de la compétence des préfets de département de créer de nouveaux bureaux de vote avant le 31 août de l’année précédant l’élection¹⁰. Enfin, les juges soulignent que les personnes incarcérées ne peuvent être autorisées à voter en personne au sein de l’établissement pénitentiaire, ce vote s’apparentant à un vote par correspondance non prévu par la législation française.

Les difficultés pratiques d’une telle réforme, notamment sur la tenue de listes électorales à jour en raison des entrées et sorties fréquentes de personnes incarcérées dans les établissements pénitentiaires, et les réticences citoyennes, dans certaines communes, les personnes incarcérées représentant une population importante, ne sauraient justifier une telle violation des droits les plus élémentaires.

Ce d’autant plus que plusieurs pays voisins, notamment la Pologne, le Danemark ou encore les Pays-Bas, ont instauré des bureaux de vote à l’intérieur des établissements pénitentiaires.

Malgré l’abandon de l’expérimentation pour les législatives de juin 2017, une réforme de fond peut être menée

Dans sa lettre du 5 mai, l’ancien garde des Sceaux souligne qu’il est favorable à l’introduction du « vote par correspondance sous pli fermé, sur le modèle de l’élection des députés représentant les Français de l’étranger ».

Il donne également les clés, selon lui, pour mener à bien le combat de l’installation de bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires, c’est-à-dire le vote d’une loi « afin de déroger à certaines dispositions législatives ou réglementaires du code électoral ou les adapter pour tenir compte des spécificités du milieu carcéral »¹¹.

Ces réflexions forment autant de pistes qui devront être exploitées pour permettre l’exercice effectif du droit de vote en détention. Nous avons depuis tant d’années instauré un modèle pénitentiaire indigne et dénudant toute personne incarcérée de ses droits et devoirs citoyens.

Ce modèle est un échec tant au regard des vies brisées qui en ressortent que des chiffres de l’état de récidive en hausse permanente depuis 1990¹². Il est temps d’envisager un autre modèle, celui d’une prison qui restaure la dignité et l’humanité et qui (ré)apprend les droits et les devoirs. Le vote en est certainement le plus emblématique.

1. TA Poitiers, 17 nov. 2016, n° 1602559, AJ pénal 2017. 247, obs. M. H-Evans ; et TA Paris, 21 mars 2017, n° 1703348/9, AJ pénal 2017. 247 .
2. Lettre du garde des Sceaux à M^e Emmanuel Ludot du 5 mai 2017.
3. Communiqué de presse du ministère de la justice du 14 mars 2017.
4. J.-L. Hérin, Les exclus du droit de vote, Pouvoirs n° 2007/1, p. 208.
5. CEDH, gr. ch., 6 oct. 2005, Hirst c. Royaume Uni, n° 74025/01, AJDA 2006. 466, chron. J.-F. Flauss ; RSC 2006. 662, chron. F. Massias .
6. CEDH, gr. ch., 22 mai 2012, Scoppola c. Italie, n° 126/05, AJDA 2012. 1726, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2012. 1404, et les obs. ; CEDH 12 août 2014, Firth et autres c. Royaume-Uni ; 10 févr. 2015, McHugh et autres c. Royaume-Uni et 30 juin 2016, Millbank et autres c. Royaume-Uni ; N. Hervieu, Droit de vote des détenus : la diplomatie jurisprudentielle au service d’une paix des braves sur le front européen des droits de l’homme, Lettre d’actualités Droits-Libertés du CERDOF, 23 mai 2012.
7. M. Barbier, Droit de vote en prison : un taux de participation au plus bas, L’Humanité, 24 janv. 2017.
8. L. n° 2009-1436, 24 nov. 2009 pénitentiaire.
9. J.-R. Lecerf et N. Borvo Cohen-Seat, Rapport d’information sur l’application de la loi pénitentiaire du 24 nov. 2009, Sénat, 4 juill. 2012.
10. TA Poitiers, 17 nov. 2016, n° 1602559 et TA Paris, 21 mars 2017, n° 1703348/9, préc.
11. Lettre du garde des Sceaux à M^e Emmanuel Ludot, préc.
12. Ministère de la fustice, Les chiffres clés de la Justice en 2016.