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Reportage 

Dans les coulisses de l’entraide judiciaire internationale

Nous avons voulu comprendre comment les procédures judiciaires passaient concrètement les frontières, hors de l’Union européenne. Couramment, c’est au travers du ministère des affaires étrangères. Reportage au carrefour du droit et de la diplomatie.

par Antoine Blochle 8 juin 2020

Présentation

C’est un service installé en cour anglaise sous l’ancienne imprimerie nationale. Ici, nulle trace des ors de la République, pas l’ombre d’un meuble Empire. Industrielle, l’ambiance navigue quelque part entre le brutalisme et le Bauhaus, rehaussée d’imposantes poutres d’acier. Au sein de la mission des conventions et de l’entraide judiciaire (CEJ) officient une demi-douzaine de fonctionnaires. Mais aussi une magistrate en détachement, qui négocie pour le compte du gouvernement français les futures conventions internationales. Une trentaine de projets sont en cours, notamment avec des États africains (Burkina Faso, Mali, Niger, etc.). De nouveaux cadres juridiques qui n’entreront pas en vigueur de sitôt, et ne pourront d’ailleurs être ratifiés qu’en vertu d’une loi (Const., art. 53).

Les procédures internes à l’Union européenne ne passent qu’exceptionnellement entre ces murs, dans la mesure où il existe à cette échelle des mécanismes plus simples à mettre en œuvre, comme la reconnaissance des décisions, le mandat d’arrêt européen ou la décision d’enquête. On notera que, suspendues à de vaporeuses négociations, les relations futures avec le Royaume-Uni sont évidemment incertaines : dans le doute, la France a remis la main sur d’anciennes conventions internationales, jamais abrogées, dont certaines remontent à plus d’un siècle. Toujours est-il qu’avec le reste du monde, on traite ici quatre formes de procédures : les notifications d’actes, les transfèrements de condamnés, les extraditions et les demandes d’entraide pénale. Nous avons reconstitué le cheminement de plusieurs de ces dossiers.

Les notifications d’actes

Même si certaines conventions internationales posent le principe d’une transmission directe entre autorités judiciaires, environ quatre mille cinq cents actes (et sept cents « retours d’exécution ») empruntent chaque année la voie diplomatique. Dans 94 % des cas, c’est dans le « sens actif », comprendre depuis la France vers l’étranger. Mais prenons donc un exemple concret. Sur le fondement d’une convention bilatérale du 28 juin 1972, un arrêt rendu par une cour d’assises française doit être signifié à un résident tunisien. Il y est question de violences avec arme ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (C. pén., art. 222-10).

Le dossier est d’abord transmis par le parquet au Bureau d’entraide pénale internationale (BEPI) du ministère de la justice, avant de traverser la Seine et de changer de ministère. De là, il s’envole pour le consulat général de France à Tunis, accompagné par acquit de conscience d’une traduction en langue arabe. Puis, il est transmis par « note verbale » au ministère tunisien des affaires étrangères, qui fait suivre à celui de la justice. L’arrêt est ainsi remis contre signature par les services de police à l’avocat du condamné. Et les pièces d’exécution font le même chemin en sens inverse, pour revenir jusqu’au parquet d’origine.

Il pourrait d’ailleurs en aller de même en matière civile ou commerciale, à ceci près que le service compétent place Vendôme serait le bureau du droit international privé (BDIP) et que le dossier pourrait plus souvent prendre des raccourcis (ministère d’huissier, recommandé AR, etc.). Toujours est-il que ces pérégrinations, incontournables et relativement incompressibles, prennent rarement moins de six mois, et même couramment le double : « Je traite encore aujourd’hui, confie la rédactrice, des retours de pièces d’exécution pour des demandes datant de 2014 ». Dans notre petit cas pratique, il n’y a pas vraiment de problématique en termes de délais, mais cela peut arriver : certaines citations à comparaître, par exemple, ne peuvent clairement pas arriver à bon port à temps. « Mais c’est une obligation procédurale, aussi bien pour nous que pour les représentations françaises à l’étranger, que de tenter (au moins deux fois) de transmettre chaque acte, sans juger de l’opportunité. »

Contrairement à ce que son intitulé laisse entendre, le service ne traite d’ailleurs pas seulement des actes judiciaires. Six cents autres émanent chaque année des juridictions administratives ou du bureau de l’aide juridictionnelle (rattaché au Conseil d’État). On trouve aussi, pêle-mêle, des dossiers de remembrement, des décisions sur le permis de conduire, ou encore des actes relatifs à des legs ou donations à des fondations ou associations, parfois cultuelles (et donc parfois sectaires). Encore plus largement, toutes sortes de documents administratifs étrangers et destinés à des résidents français sont susceptibles de transiter par ici, en vertu de la convention de Strasbourg du 14 novembre 1977.

Les transfèrements de condamnés

Outre des dispositions éparses, remontant notamment à la décolonisation, c’est au début des années 1980 que la France a commencé à conclure des conventions spécifiquement consacrées au transfèrement. Plusieurs sont bilatérales (on en compte vingt-cinq actuellement), mais la plus fréquemment invoquée est multilatérale : c’est une autre Convention de Strasbourg, du 21 mars 1983, conclue dans le cadre du Conseil de l’Europe… et avec une vingtaine de pays non membres de l’organisation. En l’absence de cadre conventionnel, la France peut toujours conclure, au cas par cas, des accords ad hoc. Couramment, cette question du transfèrement se règle directement entre ministères de la justice, auquel cas la diplomatie sert essentiellement de « courroie de transmission ». Mais elle peut parfaitement être la voie principale.

Dans une écrasante majorité de cas passant entre ces murs (quatre-vingts nouveaux dossiers l’an dernier), c’est un ressortissant français qui demande à rentrer au bercail pour purger le restant de sa peine. Typiquement, une personne détenue en Asie, pour une affaire financière ou des stups. À l’inverse, peu de prisonniers étrangers demandent à quitter les geôles françaises (seulement quatre dossiers) : il peut par exemple s’agir de ressortissants brésiliens incarcérés en Guyane, ou de citoyens turcs.

C’est le détenu qui formule la demande, auprès des services consulaires français, lesquels la transmettent à Paris. Naît alors parfois une incompréhension fondamentale, même si les documents officiels avertissent (en gras souligné) que « vous ne serez pas rejugé par une juridiction française à votre arrivée en France » : la procédure implique nécessairement une décision de justice définitive. « J’ai encore eu une personne hier, raconte la rédactrice en charge de cette procédure, qui voulait absolument me démontrer que son ami était innocent, qu’il avait été condamné à la suite d’une “parodie de procès”. Mais à ce stade, ce n’est plus du tout la question ! »

D’autres fois, ce sont les lenteurs quasi proverbiales de la justice ou de l’administration qui deviennent progressivement un point de crispation : certains condamnés en première instance n’exercent aucun recours localement pour pouvoir introduire le plus rapidement possible une demande de transfèrement… avant de réaliser qu’elle prend parfois (beaucoup) plus de temps !

Une telle demande doit sous-tendre une logique de réinsertion, et donc être motivée en ce sens. La rédactrice cite le contre-exemple récent d’un homme originaire d’Asie, devenu Français par mariage, puis divorcé, condamné et incarcéré en Chine. Il a demandé son transfèrement en France pour se rapprocher de sa fille, installée dans un autre pays européen. Alors forcément, ça coince : « Ce monsieur considère qu’il n’a pas à justifier davantage sa demande, qui est donc bloquée depuis un an en attente de motivation sur la réinsertion. »

D’autres condamnés semblent aborder cette procédure comme une sorte d’assurance ou assistance rapatriement. Mais ce n’est pas le cas : « On transfère bien sûr des gens malades… mais pas parce qu’ils sont malades ». Dans la même logique « humanitaire », on pourrait imaginer le cas d’un détenu condamné à la peine capitale. Bien sûr, le transfèrement est alors impossible : la France n’exécutera jamais une telle peine, et quand bien même cette dernière serait commuée en une perpétuité un tant soit peu « réelle », cela n’aurait quasiment aucune chance de satisfaire l’autre partie. Tous ces dossiers sont principalement suivis par la mission de la protection des personnes (notion qui recouvre évidemment et heureusement celle des détenus), au titre de la classique protection consulaire.

Prenons un cas concret. Celui d’un ressortissant français, interpellé dans une contrée d’Amérique latine à l’automne 2017, puis condamné à quatre ans pour trafic de stups. Il formule début 2018 une demande de transfèrement, arrivée à Paris par la fameuse « valise diplomatique ». Vraiment pas contrariantes, les autorités de l’État de condamnation acceptent sur-le-champ le transfèrement, sans transmettre la moindre pièce du dossier. « On ne pouvait pas continuer comme si de rien n’était, explique la rédactrice, parce que les termes de la convention n’étaient absolument pas respectés. On ne connaissait même pas le motif précis de la condamnation. » Or la qualification est essentielle, d’abord pour contrôler la condition de double incrimination, puis pour transposer concrètement la solution judiciaire en droit français. Et d’évoquer un ressortissant français emprisonné à l’autre bout du monde pour émission de chèques sans provision, qui ne constitue plus une infraction pénale en France depuis un bail.

Pour en revenir à notre cas pratique, les autorités locales, sollicitées par l’entremise du poste consulaire français, renvoient finalement le jugement, avec une notice d’application des peines (ramenant la peine effective à trois ans, deux mois et quinze jours), ainsi qu’une traduction « de courtoisie » de l’ensemble. Nous sommes alors à l’automne 2018. Le ministère français de la justice donne enfin son accord (ou plus exactement son « avis favorable ») et sollicite cette fois formellement celui des Sud-Américains, qui arrive deux mois plus tard. Après d’ultimes échanges par notes diplomatiques à « diffusion restreinte » (composition de l’escorte, plan de vol, etc.), le condamné est finalement remis au Service national des transfèrements (SNT) durant l’été 2019. Soit une bonne année et demie après sa demande. Dans certains cas, la durée de la procédure peut même avoir pour effet de faire passer le reliquat de peine sous le seuil requis (six mois dans le cas de la Convention européenne), empêchant (sauf accords exceptionnels) tout transfèrement.

À son arrivée, le condamné est présenté à un parquetier (C. pr. pén., art. 728-3). Souvent à Bobigny, puisque c’est dans son ressort que se trouve l’aérogare de Roissy-Charles de Gaulle (construite sur trois départements). Le magistrat confirme en principe le caractère exécutoire de la décision, avant de requérir l’incarcération immédiate. Mais en amont de la conclusion de l’accord, l’État de condamnation ne reçoit de celui d’exécution (en l’espèce, la France) qu’une assurance toute relative quant à la durée effective d’incarcération : le principe d’indépendance de la justice empêche le ministère du même nom de trop s’avancer (et la France a formulé des réserves sur cet aspect de la convention de 1983). Le parquet peut par exemple procéder sur le tard à une substitution de peine (C. pr. pén., art. 728-4), tout en restant tenu par l’exposé des faits. Chaque accord comporte également le détail des cas de sortie anticipée (remises de peine, libération conditionnelle, etc.), et les autorités françaises communiquent a posteriori l’historique complet des éventuels aménagements de peine (même sous écrou).

Les extraditions

La Convention européenne de Paris du 13 décembre 1957, comme l’essentiel des conventions bilatérales, opte en la matière pour la voie diplomatique : « L’extradition demeure la matière régalienne par excellence », précise un diplomate. Concrètement, les demandes françaises concernent surtout le Maroc, la Suisse et la République dominicaine. Dans le sens passif, elles proviennent surtout de Suisse, de Turquie et de Russie.

C’est justement de Turquie que provient la première demande, pour une infraction de droit commun. La traduction jointe évoque le « vol d’un objet porté sur soi ou à la main avec dextérité particulière ». Ce qui est peu dire, dans la mesure où l’objet en question est… une voiture, que le ressortissant turc aurait par la suite envisagé de revendre en pièces détachées. Les faits remontent à 2012, de même que le jugement, et la peine d’emprisonnement prononcée est de deux ans et trois mois. Un mandat d’arrêt est émis au bout de six ans, suivi d’une demande d’extradition (en décembre 2018), transmise au BEPI du ministère de la justice. Ce dernier lance une demande d’arrestation aux fins d’extradition, mais un magistrat reste perplexe devant la sibylline incrimination. Début 2020, la France refuse finalement l’extradition, suivant l’avis défavorable de la chambre de l’instruction, mais au motif que la remise « porterait une atteinte disproportionnée à son droit à la vie privée et familiale », ce qui renvoie implicitement à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Autre cas passif, en provenance de Moscou. La procédure vise un citoyen russe, pour une infraction éminemment sensible : la participation, en Syrie, à « une unité armée […] aux buts opposés aux intérêts de la Fédération de Russie ». Cette dernière rend, à l’automne 2017, un « arrêt de mise en examen », assorti d’un mandat d’arrêt et d’une décision de placement en détention provisoire, mais les recherches mènent les renseignements russes en France. Les autorités locales introduisent donc une demande d’extradition, en formulant d’emblée un certain nombre de garanties, inspirées tantôt du texte de 1957, tantôt de la Convention européenne. Par exemple, l’intéressé « ne sera soumis ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants », et ne sera pas non plus « poursuivi pour un fait quelconque antérieur à la remise, autre que celui ayant motivé l’extradition ». Malgré un avis favorable de la chambre de l’instruction, la France demande des garanties complémentaires, pour se prémunir du « risque élevé de contentieux contre le décret devant le Conseil d’État puis devant la Cour européenne des droits de l’homme ».

Reste un autre point en suspens : celui des « travaux non consentis », même s’ils ne sont pas assimilables à des travaux forcés s’agissant de prisonniers (Conv. EDH, art. 4, § 3, a). « Dans ce cas concret, rétorque la diplomatie russe, la loi ne prévoit pas une telle peine, [mais] nous voudrions vous rappeler que, selon l’article 53-1 du code pénal [russe], la peine de travaux non consentis représente une alternative à la peine de privation de liberté, […] considérée comme une peine moins rigoureuse ». Dans l’intervalle, et comme prévu, l’intéressé forme un recours devant le Conseil d’État, qui est rejeté. La France transmet finalement l’ampliation du décret d’extradition (six pages remplies à ras bord, ce qui est peu courant), toujours par note verbale. La remise a lieu début 2020.

Les demandes d’entraide pénale

L’entraide pénale repose sur trois instruments. D’abord, la commission rogatoire internationale (CRI) émanant d’un juge d’instruction. Ensuite, la demande d’entraide, formulée par un parquet. Enfin, la dénonciation officielle aux fins de poursuite : il s’agit d’un mandat par lequel un procureur transmet à une juridiction étrangère les éléments de procédure nécessaires à la poursuite d’un mis en cause, souvent parce qu’il ne peut être extradé. Outre la convention européenne de Strasbourg du 20 avril 1959, on compte en ces matières une cinquantaine de conventions bilatérales. Des mandats judiciaires peuvent également être émis sur le fondement de conventions ONU, par exemple contre les trafics de stups (Vienne), la criminalité organisée transnationale (Palerme) ou la corruption (Mérida).

Même lorsqu’une convention prévoit une transmission directe entre ministères de la justice, la voie diplomatique est couramment empruntée en complément, « à titre de soutien », surtout dans les dossiers sensibles. Et faute de cadre conventionnel (ce qui est tout de même le cas de la France avec près de cent nations !), cette voie est la seule possible : les demandes se fondent alors sur la « courtoisie internationale » et le principe de réciprocité (sauf si cette dernière contrevient aux dispositions du code de procédure pénale français). Elles sont adressées à un ambassadeur de France (ou son « numéro 2 »), ainsi qu’à l’éventuel magistrat de liaison de la zone concernée. Elles peuvent également impliquer les attachés de sécurité intérieure, qui sont pour faire simple des policiers français en détachement hors du territoire national.

Comme d’habitude, rien ne vaut un cas pratique. En l’espèce, une demande active, adressée aux autorités d’un lointain État. Elle s’inscrit dans le cadre d’une information judiciaire, ouverte en France pour un meurtre en bande organisée commis sur fond de trafic de stups. Faute de cadre conventionnel plus précis, la CRI, émise en 2017, vise la convention ONU de Palerme. Elle comporte une offre de réciprocité, et repose en partie sur le contenu du « mur » Facebook de l’un des suspects.

Le magistrat mandant formule toute une série de demandes, visant d’abord à « déterminer si le nommé X a pu séjourner sur [le territoire] ». Il est ensuite question, « dans la mesure du possible », de perquisitions, de communication de profils ADN, ou encore d’antécédents judiciaires. Sur le fondement de l’article 18-5 de la Convention de Palerme, la France remercie également « les hautes autorités compétentes de bien vouloir autoriser le magistrat mandant et des officiers de la police judiciaire française à se rendre [sur place] aux fins de procéder aux auditions de témoins et suspects ». À toutes fins utiles, le document précise que, « selon le résultat des investigations, des mandats d’arrêt pourraient être émis avec demande d’extradition ».

La commission rogatoire comporte une apostille de l’autorité judiciaire, laquelle « confirme seulement l’authenticité de la signature et du sceau […] et ne signifie pas […] que la République française approuve son contenu ». D’autres États, notamment d’Amérique du Sud, exigent même une « légalisation » en bonne et due forme. D’autres encore, ailleurs sur le globe, sont tellement tatillons sur le moindre coup de tampon que les demandes n’ont en pratique quasiment aucune chance d’aboutir.

En l’espèce, la demande de notre cas pratique n’a précisément pas le moindre effet, et la France doit se fendre d’une relance. Des courriers du BEPI se transforment ainsi en de nouvelles notes diplomatiques, encore une fois adressées au poste consulaire territorialement compétent. Lequel fait remonter, toujours par note diplomatique, l’ensemble de ses démarches infructueuses auprès des autorités locales. À l’automne 2019, nouvelle relance un brin courroucée de la France : « je vous serais obligé de me tenir informé des obstacles qui s’opposeraient à son exécution ». Quelques lignes sont ajoutées par la même occasion : « le ministère de la justice souligne le caractère particulièrement sensible de cette affaire ». Mais quand ça ne veut pas, ça ne veut pas : trois ans après son émission, la CRI reste lettre morte…

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