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Dossier 

Réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale

Pris en application de l’article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du 21e siècle et de l’article 7 de l’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale, un décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale a été publié au Journal officiel du 30 octobre.

par Corinne Bléry et Erick Tamionle 9 novembre 2018

Le décret « procédure »

Nouvelle étape dans la réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale après la loi J21 et l’ordonnance du 16 mai 2018 (sur lesquelles, v. Dalloz actualité, 25 mai 2018, obs. C. Bléry et E. Tamion , et les références), le décret du 29 octobre « fixe [notamment] les dispositions procédurales applicables aux contestations des décisions des organismes de sécurité sociale, des maisons départementales des personnes handicapées et des autorités administratives intervenant dans le domaine de l’aide sociale, tant dans le cadre du recours préalable que dans celui du recours juridictionnel. Il modifie également le code de l’organisation judiciaire pour préciser le fonctionnement des formations échevinées des tribunaux de grande instance précités et le code de justice administrative pour tenir compte de la suppression de la commission centrale d’aide sociale » (v. notice du décret). Ces recours seront portés, selon les cas, devant les tribunaux de grande instance spécialement désignés en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, les cours d’appel spécialement désignées en application de l’article L. 311-15 (pour le contentieux général et technique – hors tarification de l’assurance des accidents du travail – de la sécurité sociale et le contentieux de l’aide sociale relevant du juge judiciaire ; v. Dalloz actualité, 24 juill. 2018, art. T. Coustet  ; L. Garnerie, Pôles sociaux : la machine est lancée, Gaz. Pal. 31 juill. 2018, p. 5) ou de l’article L. 311-16 (cour d’appel d’Amiens pour le contentieux technique de la tarification, en premier et dernier ressort), les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, pour le contentieux relevant de l’ordre administratif (que nous ne traiterons pas ici). Ajoutons que l’article R. 142-15 du code de la sécurité sociale reconduit en substance les règles en vigueur posées à l’article R. 144-7 et dispose que « le pourvoi contre les décisions rendues en dernier ressort et les arrêts de cours d’appel est formé par ministère d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Il est instruit et jugé conformément aux règles de la procédure ordinaire dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent chapitre ».

L’entrée en vigueur du décret est prévue au 1er janvier 2019, date à laquelle la loi J21 a prévu « au plus tard » la suppression des actuelles juridictions judiciaires et administratives connaissant du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale. Ceci sous quelques réserves, dont le maintien de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT) pendant au moins deux ans pour continuer de connaître des affaires en cours (v. Dalloz actualité, 25 mai 2018, obs. préc. ; v. décr. n° 2018-928, art. 16 et 17, qui organisent le transfert des affaires en cours et le suivi des dossiers).

Le chapitre 2 du titre IV du livre Ier (partie réglementaire) du code de la sécurité sociale, auquel renvoient l’article 1441-4 du code de procédure civile et l’article R. 134-1 du code de l’action sociale et des familles, met en œuvre une procédure orale particulière devant les juridictions judiciaires spécialisées (CSS, art. R. 142-10-4, R. 142-11 et R. 142-13-3). Bien que relevant désormais du tribunal de grande instance, où la procédure est – sauf exception (référé, JAF, JEX, etc.) – écrite, la procédure en matière de sécurité sociale garde donc sa nature, sans doute en grande partie parce que la représentation par avocat n’est pas obligatoire – là aussi par dérogation à la règle devant ce tribunal. Malgré des hésitations – et un retour au choix initial du pouvoir réglementaire (L. Garnerie, Pôles sociaux : la machine est lancée, Gaz. Pal. 31 juill. 2018, p. 5 ; v. infra) –, la procédure d’appel ne sera pas alignée sur celle des appels prud’homaux qui relèvent depuis 2016 de la procédure avec représentation obligatoire – avec la particularité que les justiciables peuvent être représentés également par un défenseur syndical. Les avocats ne vont sûrement pas apprécier… Il nous semble même que, plus largement, le pouvoir réglementaire aurait pu profiter de la réforme pour étendre la représentation obligatoire par avocat au contentieux de la sécurité sociale non seulement en appel mais aussi en première instance – extension souhaitée par le rapport Molfessis/Agostini (p. 68 s.).

Le chapitre 2, désormais intitulé « Contentieux général et technique de la sécurité sociale et contentieux de l’admission à l’aide sociale », remplace les actuels chapitres 2, 3 et 4 (décr., art. 2) – les deux derniers étant abrogés, sous réserve des dispositions transitoires prévues aux articles 16 et 17 (art. 11, 2°), sur le modèle de la réorganisation opérée par la loi J21 (C. Bléry, J21 : à propos de la réforme du contentieux de la Sécurité sociale et de l’action sociale, Gaz. Pal. 31 janv. 2017, p. 72 s., n° 6 et Dalloz actualité, 25 mai 2018, obs. préc.).

L’article R. 142-1-A-II nouveau précise que, « sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent chapitre, les demandes portées devant les juridictions spécialement désignées en application des articles L. 211-16, L. 311-15 et L. 311-16 du code de l’organisation judiciaire sont formées, instruites et jugées, au fond comme en référé, selon les dispositions du code de procédure civile ». Cette règle s’étend désormais à l’ensemble du contentieux de l’aide sociale qui relève du juge judiciaire. Cela réalise une unification du traitement procédural des contentieux, celui de la tarification conservant une spécificité plus marquée. On peut penser que les articles 484 et suivants et 808 et suivants du code de procédure civile seront applicables au référé même dans le silence de l’article R. 142-1-A-II, y compris l’article 811, prévoyant une passerelle vers le juge du fond. Alors qu’il n’y avait pas de référé devant le tribunal du contentieux de l’incapacité, le contentieux technique dont connaîtra le tribunal de grande instance (TGI) spécialisé en bénéficiera, puisqu’il n’est pas exclu. Autant dire que le président du TGI spécialisé statuera dans les limites de sa compétence qui englobe désormais le contentieux général, le contentieux technique et une partie du contentieux de l’action sociale. 

Cette procédure orale méritera d’être détaillée tant pour le contentieux hors tarification que pour celui de la tarification, en même temps que le recours préalable obligatoire et le régime des mesures d’instruction (v. partie suivantes).

Au-delà, le texte précise plusieurs questionstribunal de grande instance:

Régime commun des décisions contestées

Avec l’introduction par le décret n° 2018-928 d’un article R. 142-1-A, dans la section 1 « Dispositions générales », qui jusque-là n’en comprenait pas, le régime des décisions prises par les autorités administratives et les organismes sociaux, à l’égard des assurés, des cotisants ou des bénéficiaires de prestations, se trouve mieux défini dans le code de la sécurité sociale. Ces décisions concernent pour la plupart des actes émanant de personnes de droit privé (organismes sociaux) chargées de missions de service public. Ce texte englobe les décisions rendues dans le cadre des recours amiables, généralement par la commission qui est une émanation du conseil d’administration de l’organisme social. En prévoyant que toutes ces décisions sont par principe régies par les dispositions du code des relations du public avec l’administration (CRPA), le décret du 29 octobre 2018 participe à un meilleur encadrement du régime de ces nombreuses décisions, en posant leurs principes essentiels, ceux d’une motivation, d’une notification par tout moyen conférant date certaine et d’une information sur les délais et voies de recours préalable et contentieux lors de la notification. En cas de manquement à ces informations, les délais de recours préalable et contentieux, qui sont de deux mois chacun, ne seront pas opposables, donc susceptibles de rendre le recours irrecevable.

Jusqu’à présent, l’accent était insuffisamment mis dans le code de la sécurité sociale sur l’obligation de motiver, seul l’article L. 115-3, qui est maintenu, apparaissait comme noyé dans des dispositions diverses en se limitant à un renvoi au CRPA, lequel s’applique très clairement aux organismes sociaux (v. CRPA, art. L. 100-3). À cet égard, rappelons que les principes concernant la motivation des décisions des organismes de sécurité sociale sont précisément posés par les articles L. 211-7 et L. 211-8 du CRPA, qui visent les décisions individuelles de refus relatives à l’attribution d’un droit, d’une aide ou d’une subvention ou prévoyant le reversement de prestations sociales indûment perçues, ou par l’article L. 211-2 du même code en ce qui concerne les décisions des autorités administratives en matière d’aide sociale.

Principales modifications au CASF

Les principales modifications du code de l’action sociale et des familles (CASF) relatives au contentieux de l’admission à l’aide sociale ont été mises en œuvre par la loi J21 modifiée. Le décret du 29 octobre 2018 opère quelques adaptations textuelles nécessaires pour la cohérence de la partie réglementaire. On retiendra cependant deux modifications. La première concerne le tribunal administratif de Paris reconnu compétent au plan national pour statuer en lieu et place de la commission centrale d’aide sociale, d’une part sur le désaccord entre un président de conseil départemental et un préfet de département lorsque l’un et l’autre estiment que la demande d’admission à l’aide sociale (dont l’un d’eux a été saisi en premier) ne relève pas de leur compétence, mais de l’État pour le département collectivité territoriale ou inversement, et d’autre part pour trancher le désaccord entre deux présidents de conseils départementaux, lorsque pour un demandeur à une aide sociale chacun estime qu’il a son domicile de secours dans l’autre département (v. CASF, art. R. 131-8). La seconde modification notable du CASF concerne la création d’un recours préalable obligatoire à l’encontre des décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (v. art. R. 241-35 à R. 241-41). Ce recours doit être adressé à la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) et sera examiné par la même commission, qui est caractérisée par une composition pluridisciplinaire difficile à remplacer. Par ailleurs, il n’est pas illogique que le même organe de décision se prononce à nouveau, étant donné que le recours préalable obligatoire, fondé sur une exigence de procédure, se substitue au recours gracieux. Il a été retenu que l’examen du recours devait être fait selon les mêmes modalités que lors de la décision initiale, mais surtout que la commission pourra tenir compte de l’évolution de la situation du requérant par une nouvelle évaluation de l’équipe pluridisciplinaire, ce qui est donc réaliste et efficace.

Fin de la gratuité

Jusqu’à présent, la procédure devant les juridictions de premier degré de la sécurité sociale et de l’aide sociale (TASS, TCI et CDAS) était gratuite selon le principe affirmé en particulier à l’article R. 144-10 du code de la sécurité sociale (CSS) qui est abrogé. En application de ce principe, les juridictions n’avaient pas à statuer sur les dépens, ce qui n’empêchait pas pour autant l’octroi d’indemnités au titre de l’article 700 du code de procédure civile. Toutes les dépenses contentieuses entrant normalement dans les dépens (C. pr. civ., art. 695) étaient prises en charge par les organismes sociaux selon les prescriptions de l’article L. 144-5 du CSS (devant être abrogé par la loi J21) et n’étaient pas réclamées en raison du principe de gratuité de la procédure, dont l’origine est à rechercher dans l’histoire des juridictions de sécurité sociale et de son financement par la sécurité sociale. La Cour de cassation avait elle-même opté pour une définition large de la gratuité (v. par ex. Civ. 2e, 17 avr. 2008, n° 06-21.859, D. 2008. 1354 ; ibid. 2373, chron. J.-M. Sommer et C. Nicoletis ). Dorénavant, les juridictions devront statuer sur les dépens en fonction des règles de droit commun (C. pr. civ., art. 696).

De quelques évolutions de l’échevinage

Les tribunaux de grande instance spécialement désignés pour connaître du contentieux de la sécurité sociale et de l’admission à l’aide sociale bénéficient d’une composition échevinale calquée sur les juridictions de sécurité sociale, en particulier le tribunal des affaires de sécurité sociale. La loi J21 a défini les principales règles de cette composition, ainsi que les conditions et obligations des assesseurs (COJ, art. L. 218-1 à L. 218-12). On notera que le fonctionnement collégial de la juridiction est renforcé en ce sens qu’il n’est pas prévu, comme devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) (CSS, art. L. 142-7 contenu au 1er janvier 2019) que le président puisse statuer seul avec l’accord des parties lorsque la juridiction ne peut pas siéger dans sa formation complète. Cela étant, les dispositions finales et transitoires du décret prévoient que le président du TGI pourra, jusqu’au 1er septembre 2019, statuer seul avec l’accord des parties, en cas d’absence d’assesseurs mais aussi de vacance ou de récusation (art. 17 VIII).

Le cadre légal de l’échevinage a été complété par le décret du 29 octobre 2018 qui a introduit un nouveau chapitre à la partie réglementaire du code de l’organisation judiciaire (COJ, art. R. 218-1 à R. 218-12). L’apport essentiel de ces dispositions concerne les précisions apportées quant aux autorités qui interviennent dans le processus de désignation des assesseurs. Le premier président de la cour d’appel est à la fois compétent pour fixer le nombre d’assesseurs (titulaires et suppléants) des TGI désignés de son ressort, et les désigner en dernier lieu. Entre ces deux prérogatives, il appartient désormais au préfet du département siège du tribunal de grande instance de transmettre au premier président la liste des candidatures aux fonctions d’assesseurs, à partir de laquelle il pourra désigner pour une durée de trois ans renouvelable les assesseurs, après avoir recueilli l’avis du président du TGI. Le préfet établit cette liste après avoir demandé au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l’emploi pour les professions non agricoles et du directeur régional de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt pour les professions agricoles, de déterminer les organisations professionnelles les plus représentatives dans le ressort du tribunal, ainsi que le nombre de personnes devant être présentées par chaque organisation, ce qui semble de nature à parer à certaines difficultés de représentativité, en particulier des organisations pouvant se présenter pour la circonstance et sans réel ancrage dans l’environnement économique et social. 

 

C. B. et E. T.

Contentieux hors tarification

Procédure devant les TGI spécialement désignés

Le paragraphe 1 annonce régir la procédure de première instance, mais commence par la compétence territoriale (la compétence d’attribution ayant été définie par la loi J21.

C’est ainsi que le très long article R. 142-10 détermine quel tribunal de grande instance spécialisé est territorialement compétent. Le principe est celui qui prévaut aujourd’hui pour le TASS (v. auj. art. R. 142-12), à savoir que « le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le domicile du bénéficiaire ou de l’employeur intéressé ou le siège de l’organisme défendeur en cas de conflit entre organismes ayant leur siège dans le ressort de juridictions différentes » (art. R. 142-10, al. 1er).

Une liste de compétences dérogatoires suit, qui reprend celles actuellement prévues par l’article R. 142-12 (art. R. 142-10, al. 2, 1° à 7°) ; sont ajoutées des compétences spéciales au contentieux de l’aide sociale (art. R. 142-10, al. 2, 8° à 10°).

Un dernier alinéa reconduit, en la reformulant, une règle posée à l’article R. 143-3 : « lorsque le domicile du demandeur est situé à l’étranger, le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le siège de l’organisme de sécurité sociale de l’autorité administrative [sic] ou de la maison départementale des personnes handicapées » (art. R. 142-10, al. 3).

Les articles R. 142-10-1 à R. 142-10-8, eux, concernent véritablement la procédure (sur la procédure actuelle, v. D. d’Ambra, in S. Guinchard [dir.], Droit et pratique de la procédure civile. Droits interne et européen 2017/2018, 9e éd., Dalloz Action, 2016, nos 336.10 s. TASS et nos 336.151 s. pour le TCI).

Le TGI spécialisé « est saisi par requête remise ou adressée au greffe par lettre recommandée avec avis de réception » (art. R. 142-10-1, al. 1er). C’est aujourd’hui une « simple requête déposée au secrétariat ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception » qui introduit l’instance devant le pour le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) (actuel art. R. 142-18), mais il a été jugé que la saisine était valablement réalisée par lettre simple (D. d’Ambra, préc., n° 336.62). C’est une « déclaration faite, remise ou adressée au secrétariat » qui introduit l’instance devant le tribunal du contentieux de l’incapacité (art. R. 143-7). C’est donc l’acte introductif de l’instance devant le TASS qui a la faveur du législateur. En pratique, cela ne change rien, puisque les deux sont définies par l’article 58, alinéa 1er, du code de procédure civile comme étant « l’acte par lequel le demandeur saisit la juridiction sans que son adversaire en ait été préalablement informé ». Elles ont le même régime (C. pr. civ., art. 58, al. 2. à 4). La jurisprudence sur la lettre simple devrait pouvoir être maintenue.

Le délai de saisine du TASS et du tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI) – de deux mois – vaut désormais pour le TGI spécialisé. Il en est de même de son point de départ, si ce n’est que le recours amiable préalable obligatoire a été étendu au contentieux technique hors tarification (art. L. 142-5, issu de la loi J21 ; v. aussi CASF, art. L. 134-2, également issu de la loi J21) et que le délai de rejet implicite est allongé à deux mois au lieu d’un (actuel art. R. 142-6). La sanction, à savoir la forclusion (actuels art. 142-18 et art. 143-7), est également reconduite.

L’alinéa 2 de l’article R. 142-10-1 limite cependant l’opposabilité de la forclusion reconduisant une règle déjà codifiée : outre que la forclusion ne peut être opposée au demandeur que si la notification de cette décision porte mention des délais et voies de recours » (v. art. 142-1-A-III créé et actuel art. R. 143-31, « la forclusion tirée de l’expiration du délai de recours ne peut être opposée au demandeur ayant contesté une décision implicite de rejet au seul motif de l’absence de saisine du tribunal contestant la décision explicite intervenue en cours d’instance » (v., pour le TASS, l’actuel art. R. 142-18, alinéa 3, issu du décret n° 2016-941 du 8 juill. 2016).

En revanche n’est pas reprise l’exception, prévue à l’article R. 142-18, alinéa 2, à savoir que « la forclusion ne peut être invoquée toutes les fois que le recours a été introduit dans les délais soit auprès d’une autorité administrative, soit auprès d’un organisme de sécurité sociale ou de mutualité sociale agricole » et celle de l’article R. 143-31, alinéa 2, commune au TCI et à la CNITAAT : la forclusion ne peut être opposée lorsque le demandeur a saisi dans les délais non pas le tribunal mais l’organisme qui a notifié la décision ou bien le tribunal des affaires de sécurité sociale. « Cet assouplissement extrême de la saisine est spécifique devant le TCI [et la CNITAAT] et trouve une explication dans la nature de ce contentieux qui concerne des personnes parfois vulnérables en raison de déficiences de santé. Il permet également de corriger les effets liés à l’émiettement du contentieux social à l’origine de confusions multiples pour les demandeurs » (J.-Cl Protection sociale Traité, fasc. 786 : contentieux technique de la sécurité sociale, par P. Leroy, n° 46). L’émiettement sera réduit avec la compétence donnée au TGI spécialisé…

Notons qu’il a été jugé que « l’indication dans la notification de la décision de l’organisme que le délai court à peine de forclusion n’est pas exigée par les articles R. 143-7 et R. 143-31 du code de la sécurité sociale » (Civ. 2e, 30 nov. 2017, n° 16-25.309, Dalloz jurisprudence) et que le texte nouveau ne l’exige pas davantage, ce que l’on peut regretter.

L’alinéa 3 de l’article R. 142-10-1, nouveau, précise le contenu de la requête en s’inspirant de l’article R. 143-7 (déclaration devant le TCI), alors que le code est muet relativement aux mentions que doit contenir la requête devant le TASS – limitée dès lors aux prévisions de l’article 58 du code de procédure civile – et n’impose pas de joindre des pièces. Désormais « outre les mentions prescrites par l’article 58 du code de procédure civile, elle contient un exposé sommaire des motifs de la demande [ce qu’impose l’actuel article R. 143-7]. Elle est accompagnée :

des pièces que le demandeur souhaite invoquer à l’appui de ses prétentions. Ces pièces sont énumérées sur un bordereau qui lui est annexé [innovation qui ne fait qu’étendre la règle posée par l’article 56, alinéa 2, du code de procédure civile pour les assignations] ;

d’une copie de la décision contestée [v. déjà art. R. 143-7] ou en cas de décision implicite, de la copie de la décision initiale de l’autorité administrative, et de l’organisme de sécurité sociale ainsi que de la copie de son recours préalable. Elle indique, le cas échéant, le nom et l’adresse du médecin qu’il désigne pour recevoir les documents médicaux ».

L’article R. 142-10-2 confère un pouvoir inédit au président de la formation de jugement : celui-ci « peut, par ordonnance motivée, rejeter les requêtes manifestement irrecevables ». Bien que le texte ne le précise pas expressément, il semble que ce rejet puisse être prononcé, dès l’enregistrement de la requête, sans débat et sans audience. Ce qui constitue la mise en œuvre d’une question posée dans les questionnaires adressés aux acteurs de terrain en préambule des chantiers de la justice (v. Dalloz actualité, 15 nov. 2017, Le droit en débats, Chantier de la justice : la réforme de la procédure civile en (35) question(s)…, par C. Bléry), que le rapport Molfessis/Agostini (p. 24) évoquait en estimant pourtant qu’elle devait être examinée avec prudence (v. Dalloz actualité, 7 févr. 2018, obs. C. Bléry  : « repenser le rôle de juge de la mise en état ») : c’est là une « ordonnance de tri », « à savoir un “dispositif s’inspirant de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, lequel autorise un juge spécialement désigné à statuer par ordonnance permettant d’écarter une demande, sans instruction, sans audience et non contradictoirement, notamment en cas d’irrecevabilité manifeste” ». Or « le contradictoire est un principe élémentaire de bonne justice qui ne devrait jamais être écarté » (Dalloz actualité, 7 févr. 2018, obs. préc.). Et la nouvelle disposition nous semble dangereuse…

L’article R. 142-10-3 organise la convocation des parties par le greffe. Le I reprend en partie seulement l’article R. 142-19 pour le TASS et l’article R. 143-9 pour le TCI. Le formalisme est considérablement allégé. Rappelons que la notion de « tout/s moyen/s » (le législateur n’est pas fixé sur le singulier ou le pluriel) inclut le courriel et le texto et qu’elle suppose le consentement du destinataire, personne physique ou morale (C. pr. civ., art. 748-8 et 748-9, issu du décret n° 2015-282 du 11 mars 2015 ; adde C. Bléry et J.-P. Teboul, « Une nouvelle ère pour la communication par voie électronique », in C. Bléry et L. Raschel [dir.], 40 ans après… une nouvelle ère pour la procédure civile ?, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », 2016, p. 31 s., spéc. nos 18 s.), mais pourquoi pas l’appel téléphonique ou les réseaux sociaux si la juridiction a un compte, par exemple, Twitter. En revanche, aucune acceptation du tribunal ne serait nécessaire, ne s’agissant pas d’une partie, ainsi qu’il en est déjà pour informer un juge de ce qu’il fait l’objet d’une demande de récusation (Dalloz actualité, 6 juin 2017, obs. C. Bléry ). Le II de l’article R. 142-10-3 prévoit un traitement procédural spécifique pour les litiges de nature médicale : le texte reprend les articles R. 143-8 et R. 143-10, avec quelques modifications.

Ainsi,

• selon le I, « le greffe avise par tous moyens [v. supra] le demandeur des lieu, jour et heure et convoque le défendeur par lettre simple [les parties sont actuellement convoquées par lettre recommandée avec demande d’avis de réception (LRAR) ou par la remise de l’acte au destinataire contre émargement ou récépissé], quinze jours au moins avant la date de l’audience [sans changement]. Si la partie convoquée par lettre simple ne comparait pas, le greffe la convoque à nouveau par LRAR » [un échec de la convocation par LRAR conduit aujourd’hui à ce que le greffe invite le demandeur à procéder par voie de signification].

Toutefois, les présidents de conseils départementaux ou autres autorités administratives, les organismes de sécurité sociale, les maisons départementales des personnes handicapées, peuvent en toutes circonstances être convoqués par tous moyens [au lieu de « par lettre simple » ; le consentement pour une telle convocation, y compris par texto ou courriel, n’est pas nécessaire – par dérogation à l’article 748-9 du code de procédure civile ; actuellement, seuls sont susceptibles d’être convoqués par lettre simple les organismes de sécurité sociale].

La requête est jointe à la convocation » ;

• selon le II, « dans les contentieux mentionnés au 1° de l’article L. 142-1 [contentieux général], lorsque la contestation porte sur une question d’ordre médical, et dans les contentieux mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 5° et 6° de l’article L. 142-2 [contentieux technique hors tarification], le greffe du tribunal adresse copie de la requête selon le cas à la caisse ou à l’auteur de la décision contestée, et l’invite à présenter ses observations écrites, et à les communiquer aux autres parties à l’instance dans un délai de vingt [au lieu de dix aujourd’hui] jours. La convocation du demandeur l’invite à comparaître en personne afin qu’il puisse être procédé le cas échéant à une consultation clinique à l’audience ». L’article R. 143-10 est plus péremptoire, en ce qu’il dispose que « les parties comparaissent en personne »… en contradiction avec le texte législatif qui permet aux parties de se défendre elles-mêmes ou de se faire assister ou représenter (CSS, art. L. 142-9, issu de la loi J21, reprenant l’article L. 144-3 en allongeant un peu la liste des représentants : v. CSS, art. L. 142-9, 5° ; adde Gaz. Pal. 31 janv. 2017, p. 72 s., n° 2, obs. C. Bléry). La nuance apportée, qui concilie pratique (consultation à l’audience) et principe (représentation permise), est donc bienvenue.

Selon l’article R. 142-10-4, alinéa 1er – équivalent des articles R. 142-20-1 et R. 143-10, alinéa 1er –, « la procédure est orale » (v. déjà supra). Et l’alinéa 2 précise qu’« il peut être fait application du second alinéa de l’article 446-1 du code de procédure civile. Dans ce cas, les parties communiquent par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par notification entre avocats et il en est justifié auprès du tribunal dans les délais impartis par le président ». La dispense de présentation judiciaire actuellement prévue aux articles R. 142-20-2, alinéa 1er, et R. 143-10, alinéa 2, est donc reprise mais pas la dispense légale des articles R. 142-20-2, alinéa 2, et R. 143-10, alinéa 3 : c’est donc une oralité moderne réduite qui est praticable devant le TGI spécialisé (C. Bléry et J.-P. Teboul, « D’un principe de présence à une libre dispense de présentation ou les évolutions en cours de l’oralité », in C. Puigelier et I. Petel-Teyssié [dir.], Quarantième anniversaire du Code de procédure civile [1975-2015], Éditions Panthéon-Assas, 2016, p. 109 s.).

On peut aussi supposer qu’en cas de dispense de présentation (oralité moderne), voire d’organisation d’échanges écrits par le TGI spécialisé (ce qu’a autorisé la Cour de cassation, en oralité post-moderne, v. Civ. 2e, 22 juin 2017, n° 16-17.118, P, Dalloz actualité, 11 juill. 2017, obs. M. Kebir ; D. 2017. 1588 , note C. Bléry et J.-P. Teboul ; ibid. 1868, chron. E. de Leiris, N. Touati, O. Becuwe, G. Hénon et N. Palle ; ibid. 2018. 692, obs. N. Fricero ; Gaz. Pal. 31 oct. 2017, p. 60, obs. L. Mayer) – et, lorsque les parties seront au moins assistées par un avocat, les notifications par actes du palais pourront emprunter la voie électronique : les tuyaux RPVA existant devant tous les TGI, tout autant que l’arrêté technique permettant le recours facultatif à cette voie (C. pr. civ., art. 748-1 et 748-6 ; A., 7 avr. 2009).

De manière plus surprenante, selon l’article R. 142-10-5, le président de la formation de jugement exerce les missions et dispose des mêmes pouvoirs que le juge de la mise en état en « circuit long », à savoir ceux que ce magistrat tient des articles 763 à 781 du code de procédure civile (I)… dans la procédure écrite ordinaire devant le TGI ! La combinaison procédure orale/écrite est un peu curieuse. Il semble que le socle de l’oralité – classique ou moderne – qui figure aux articles 446-1 à 446-4 (issus du décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010, l’article 446-2 ayant été modifié par le décret n° 201-892 du 6 mai 2017, v. Dalloz actualité, 13 , 15 , 16 et , 17  et , 18 et , 19 mai 2017, obs. C. Bléry) soit applicable devant le TGI spécialisé (ce qui permet d’économiser certaines précisions qui figurent à l’article 446-3 et que l’article R. 142-22, alinéa 3, d’ailleurs antérieur – puisqu’issu du décret n° 92-460 du 19 mars 1992, prévoyait en « doublon », avec un formalisme particulier). Ceci, même s’il est renvoyé, d’une part, au seul article 446-1 et, d’autre part, aux articles 763 à 781…

L’article précise encore que, « par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l’article 774 du code de procédure civile [qui prévoit la convocation par le juge des avocats à son audience], il peut se prononcer sans débat, après avoir recueilli les observations écrites des parties ou les avoir invitées à présenter leurs observations » (II). Là encore, il nous semble peu heureux qu’il n’y ait pas de débat sur des questions d’importance – sauf à ce que le contradictoire soit suffisamment assuré hors audience. Il est vrai que c’est une simple faculté pour le juge… avec le risque corrélatif d’avoir des pratiques très différentes d’un TGI spécialisé à un autre.

Par application de l’article 776, l’appel immédiat est ouvert de manière limitée.

L’article R. 142-10-6 reprend l’actuel article R. 142-26, en remontant en alinéa 1er, de manière plus logique, sa phrase finale : « le tribunal peut ordonner l’exécution par provision de toutes ses décisions.

Les décisions relatives à l’indemnité journalière sont, nonobstant appel, exécutoires par provision pour l’indemnité échue depuis l’accident jusqu’au trentième jour qui suit l’appel. Passé ce délai, l’exécution provisoire ne peut être continuée que de mois en mois, sur requête adressée, pour chaque période mensuelle, au président de la formation de jugement dont la décision a été frappée d’appel, statuant seul. Les décisions du président sont susceptibles de recours en cassation pour violation de la loi ».

Selon l’article R. 142-10-7, alinéa 1er, « le greffe notifie la décision à chacune des parties ». La forme de la notification n’est pas précisée, alors que tant l’article R. 142-27 que l’article R. 143-14, alinéa 2, prévoyaient une LRAR et un délai de quinzaine pour ce faire. Ce même alinéa précisait la mention relative aux recours, à l’exclusion de l’article R. 142-27, mais l’article 680 du code de procédure civile est plus exigeant. La dérogation au principe de signification des jugements (C. pr. civ., art. 675) est en tout cas maintenue devant le TGI spécialisé. L’article R. 142-10-7, alinéa 2, prévoit que « les parties sont avisées des mesures d’administration judiciaire par tous moyens » (v. supra ce que recouvre cette expression), au lieu de « verbalement avec émargement au dossier ou par lettre simple » (art. R. 143-14, al. 2, in fine), l’article R. 142-27 ne prévoyant rien ; de son côté, le code de procédure civile évoque parfois un avis donné aux avocats ou aux parties sans autre précision (C. pr. civ., art. 758, 866, etc.) à propos de mesures d’administration judiciaire.

L’article R. 142-10-8, reconduit la possibilité offerte par l’article R. 142-27-1 de recourir à l’injonction de payer devant le TASS, en l’adaptant au TGI spécialisé : « le recouvrement d’une créance peut être demandé suivant la procédure d’injonction de payer lorsqu’elle résulte d’une prise en charge injustifiée ou d’un indu de prestation.

La demande est portée devant le président du tribunal du lieu où demeure le débiteur. Tout autre juge se déclare d’office incompétent.

La procédure est régie par les articles 1407 et suivants du code de procédure civile, sous réserve des dispositions relatives à la procédure orale » et non plus « propres à la procédure applicable devant le tribunal de grande instance ».

On se demande pourquoi ne pas avoir renvoyé aux articles 1406 et suivants, puisque l’article 1406, qui vise le tribunal d’instance, le président du tribunal de grande instance ou du tribunal de commerce, prévoit suffisamment l’incompétence d’ordre public « renforcé » de tout juge saisi à tort (il doit se déclarer d’office incompétent) – ce qui aurait pu s’adapter au président du TGI spécialisé.

L’alinéa 3 n’est guère limpide : il faut sûrement comprendre que, comme aujourd’hui, la procédure est orale.

L’alinéa 4 de l’article R. 142-10-8, selon lequel « l’opposition est portée devant le tribunal des affaires de sécurité sociale dont le président a rendu la décision », n’est pas repris et pourtant la solution demeure inchangée : l’article 1415 du code de procédure civile règle assez la question en donnant compétence au TGI, en tant que « juridiction dont […] le président a rendu l’ordonnance portant injonction de payer ».

La procédure n’aura sans doute pas plus de succès qu’aujourd’hui auprès des caisses qui préfèrent et préféreront toujours la procédure de contrainte…

… Celle-ci, régie par les articles L. 161-1-5, L. 244-9 et R. 133-3 à R. 133-7 n’est pas remise en cause. Le décret commenté ne la modifie pas. Les textes sont suffisamment généraux (l’article R. 133-3 évoque le tribunal compétent, sans mentionner quel tribunal) pour pouvoir être transposés du TASS au TGI spécialisé.

Procédure devant les cours d’appel spécialement désignées

Seulement deux articles sont consacrés à la procédure d’appel, desquels il résulte que « la procédure d’appel est sans représentation obligatoire » (art. R. 142-11) et que « les décisions de la cour sont notifiées aux parties par le greffe » (art. R. 142-12). Ce sont donc les articles 931 et suivants du code de procédure civile qui régissent la procédure devant les cours d’appel désignées pour connaître des contentieux général, technique (hors tarification) et de l’aide sociale. Là encore le principe de signification (C. pr. civ., art. 675) est écarté. C’était le cas pour l’appel du contentieux technique, les décisions de la CNITAAT (en tant que cour d’appel de ce contentieux) étant notifiées sans délai par LRAR, avec mention des délais et des voies de recours (art. R. 143-29-2) ; cela ne l’était pas pour l’appel du contentieux général.

 

C. B.

Contentieux de la tarification

La sous-section 2 de la section 3 « Procédure applicable aux litiges mentionnés au 4° de l’article L. 142-2 du code de la sécurité sociale », soit au contentieux de la tarification, comporte les articles R. 142-13 à R. 142-13-5.

Le premier de ces textes annonce que les recours qui seront formés devant la cour d’appel d’Amiens, en tant que juge de première (et dernière) instance du contentieux de la tarification, obéiront aux dispositions dérogatoires qui figurent dans les articles suivants. Rappelons qu’aujourd’hui comme demain, « ces recours portent sur les décisions des caisses d’assurance retraite et de santé au travail [CARSAT] ou des caisses de mutualité sociale agricole fixant les taux de cotisations accidents du travail, accordant ou refusant d’accorder des ristournes ou encore déterminant des cotisations supplémentaires, notamment en raison d’une faute inexcusable de l’employeur » (JCl Protection sociale Traité, fasc. 786, Contentieux technique de la sécurité sociale, par P. Leroy, n° 89). De même, les demandeurs sont les employeurs qui se sont vu notifier une décision relative à leur cotisation accidents du travail ou l’autorité administrative compétente.

En revanche,

• la procédure s’éloigne de celle prévue actuellement par les articles R. 143-20-1 et suivants devant la CNITAAT ;

• la cour d’appel d’Amiens ne statuera pas sur l’appel du contentieux technique hors tarification, relevant demain des cours d’appel désignées (la CNITAAT étant toutefois maintenue pendant au moins deux ans pour continuer de connaître des affaires en cours : v. supra) : les dispositions qui actuellement prévoient un tel appel ne sont donc pas reprises.

Selon l’article R. 142-13-1, alinéa 1er, « le recours est formé par voie d’assignation à une audience préalablement indiquée par le premier président ou son délégué. Une copie de la décision attaquée est jointe à l’assignation » :

• l’assignation est une nouveauté : l’article R. 143-22 prévoit aujourd’hui que la CNITAAT est saisie (le même acte introduit l’instance et saisit la juridiction, v. J. Héron et T. Le Bars, Droit judiciaire privé, 6e éd., Lextenso, coll. « Précis Domat », 2015, n° 469), en matière de contentieux de la tarification, par LRAR adressée à son secrétariat général. Les recours doivent être établis en triple exemplaire et être accompagnés, en triple exemplaire également, de mémoires justificatifs déposés dans le même délai (CSS, art. R. 143-22) ;

• c’est une assignation à jour fixe à la différence de ce qui se passe devant les TGI (C. pr. civ., art. 755 s. ; J. Héron et T. Le Bars, op. cit., n° 594) et non une déclaration d’appel, comme devant les cours d’appel, y compris spécialisées en contentieux social ;

• la nécessité de joindre une copie de la décision attaquée est également nouvelle : en effet, une telle exigence n’existe pas en cas de recours en matière de tarification (comp., en revanche, C. pr. civ., art. 901 et 933, en matière d’appel et CSS, art. 143-24, actuel, en cas d’appel du contentieux technique) ;

• l’alinéa 2 évoque la saisine de la cour d’appel spécialisée : comme devant le TGI non spécialisé, le tribunal d’instance ou le tribunal correctionnel, la saisine, acte distinct de l’acte introductif d’instance, est réalisée par le dépôt – les articles 757, 839, 857, etc., du code de procédure civile parlent de remise – d’une copie de l’assignation au greffe de la cour d’appel avant la date fixée pour l’audience, sous peine de caducité du recours que le président ou son délégué peut constater d’office.

L’article R. 142-13-2 reconduit les règles posées par l’article R. 143-21 actuel (délai de deux mois pour introduire le recours, point de départ variant selon la décision, etc.).

L’article R. 142-13-3 reprend plus ou moins des règles actuellement prévues aux articles R. 143-26 et suivants. Aujourd’hui, l’article R. 143-27 confère des pouvoirs au président de section pour instruire les affaires qui ne sont pas en état d’être jugées. « Dans les faits, le recours à une instruction est systématique » (G. Poirotte, in Les principes essentiels du procès à l’épreuve des réformes récentes du droit judiciaire privé, IRJS, p. 57 s., spéc. p. 62).

Selon l’article R. 142-13-3, alinéa 1er, « lorsqu’une instruction est nécessaire, il est procédé selon les dispositions relatives à la procédure orale. Les dispositions de l’article R. 142-10-5 sont applicables ». On retrouve donc la curieuse combinaison de la procédure orale avec la mise en état écrite qui a cours devant le TGI (v. supra) et la possibilité de statuer sans audience. Le président de l’une des trois sections de la CNITAAT qui se répartissent les affaires peut déjà statuer sans audience préalable dans les mêmes conditions (actuel art. R. 143-26, al. 2, 2°).

C’est le premier président ou son délégué qui exercera les pouvoirs de mise en état une affaire. Ceux-ci sont les « pouvoirs classiques d’un magistrat de la mise en état » (G. Poirotte, op. cit., p. 63). On ne voit pas bien l’utilité de rappeler ces pouvoirs, le renvoi aux articles 763 à 781 se suffisant à la tâche. Pourtant, les alinéas 2 à 6 précisent (sans changement) qu’« il peut inviter les parties à fournir les explications qu’il estime nécessaires à la solution du litige et les mettre en demeure de produire, dans un délai qu’il détermine, tous documents ou justifications propres à éclairer la cour, faute de quoi il peut passer outre et renvoyer l’affaire devant la section qui tirera toute conséquence de l’abstention de la partie ou de son refus » ; « il peut ordonner, le cas échéant à peine d’astreinte, la production de documents détenus par un tiers s’il n’existe pas d’empêchement légitime » ; « il tranche les difficultés relatives à la communication des pièces. Il procède aux jonctions et disjonctions d’instance ».

Les alinéas 7 et 8 de l’article R. 142-13-3 reprennent en substance l’actuel article R. 143-28-1 : « il fixe la clôture de l’instruction ainsi que la date des débats » ; « postérieurement à la notification de l’ordonnance, les parties sont, sauf motif légitime, irrecevables à présenter des prétentions ou moyens nouveaux ou à communiquer de nouvelles pièces ». Outre le « motif légitime » déjà envisagé par le texte actuel, l’alinéa 7 pose des exceptions qui sont celles de l’article 783 du code de procédure civile pour le TGI de droit commun. Pourquoi, là encore, ne pas avoir plutôt renvoyé aux articles 763 à 784 du code de procédure civile ? Par ailleurs, cet effet de l’ordonnance de clôture ne joue actuellement que si les parties « ont usé de la faculté d’adresser un mémoire à la cour » et non en cas de procédure purement orale (v. infra) ; il n’y a plus lieu, semble-t-il, de distinguer.

Il résulte de l’alinéa 9 que « les décisions prises en vertu du présent article constituent des mesures d’administration judiciaire, à l’exception des décisions qui constatent l’extinction de l’instance ou déclarent le recours irrecevable qui sont susceptibles de pourvoi en cassation ». C’est là une nouveauté : l’article R. 143-27, alinéa 8, en fait des décisions dépourvues, « au principal, [d]’autorité de la chose jugée », insusceptibles de « recours indépendamment de la décision sur le fond », pouvant toutefois « être déférées par simple requête à la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail dans un délai de quinze jours à compter de leur notification lorsqu’elles constatent l’extinction de l’instance ou déclarent l’appel irrecevable ».

Il n’est plus précisé ici que le juge « peut ordonner, même d’office, toute mesure d’instruction et notamment désigner, à titre de consultation, un ou plusieurs médecins experts chargés d’examiner le dossier médical soumis à la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail », cela résulte du nouvel article R. 142-16, disposition commune aux contentieux médicaux (v. infra).

Autre nouveauté, la dispense légale de présentation spéciale à la CNITAAT prévue par l’article R. 143-26, issu du décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010, n’est pas reconduite. Aujourd’hui, les observations des parties peuvent être formalisées par écrit et/ou oral (actuels art. R. 143-25 et 26). L’article R. 143-26 prévoit expressément que « la procédure est orale », ce qui implique de se présenter à l’audience pour formuler des observations orales. C’est cependant une oralité hybride, les écrits y ayant une grande importance. En effet, l’envoi d’un mémoire en demande ou en réponse, « dans les conditions prévues à l’article R. 143-25 », dispense automatiquement de se présenter à l’audience, conformément à l’article 446-1, alinéa 2, du code de procédure civile : c’est là une dispense légale de présentation (C. Bléry et J.-P. Teboul, « D’un principe de présence à une libre dispense de présentation ou les évolutions en cours de l’oralité» , in C. Puigelier et I. Petel-Teyssié [dir.], Quarantième anniversaire du Code de procédure civile [1975-2015], Éditions Panthéon-Assas, 2016, p. 109 s. ; Oralité « post-moderne » et notion d’écrit régulièrement communiqué…, D. 2017. 1588 ; G. Poirotte, op. cit., p. 62). Cette dispense semble jouer aussi en matière de tarification, alors même que l’article R. 143-25 concerne l’appel (en ce sens, G. Poirotte, op. cit., p. 65).

Est instituée à la place une dispense judiciaire, donc facultative pour le juge, de présentation, en tous points semblable à celles actuellement prévues aux articles R. 142-20-2, alinéa 1er, et R. 143-10, alinéa 2, pour ce qui est des juridictions de sécurité sociale (v. art. 143-13-3, al. 3) : elle implique la présentation à au moins une audience. La procédure sur mémoire semble donc abandonnée, alors que le décret de 2010 l’avait adoptée pour remédier à l’inconvénient pour les justiciables de l’éloignement de la CNITAAT… Semble, car l’alinéa 2 de l’article 143-13-3 énonce que « le premier président ou son délégué fixe les délais dans lesquels les parties à l’instance se communiquent leurs observations écrites et en remettent copie au greffe de la cour ». Comment articuler les alinéas 2 et 3 du texte ?

Compte tenu de la jurisprudence de la Cour de cassation sur les procédures « autonomes », exclues de la communication par voie électronique (C. Bléry et J.-P. Teboul, « Numérique et échanges procéduraux », in Vers une procédure civile 2.0, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », 2018, p. 7 s. ; Dalloz actualité, 14 sept. 2018, obs. C. Bléry ), on peut craindre qu’un arrêté technique doive être pris pour que la RPVA soit utilisable devant la cour d’appel d’Amiens, en tant que juge de la tarification…

Aujourd’hui, « une particularité notable de la procédure devant la CNITAAT est le rôle qu’y joue son secrétaire avant l’audience. Il est non seulement chargé de la notification des décisions du président de section, mais il lui incombe aussi un rôle d’intermédiaire entre les parties dans la transmission des mémoires et pièces, ce qui garantit un meilleur respect du contradictoire » (G. Poirotte, op. cit., p. 64). Les dispositions qui régissent ce rôle du secrétaire général ne sont pas reconduites.

L’article R. 142-13-4, alinéa 1er, prévoit qu’« à l’audience, le président de la formation de jugement [pourquoi pas « le premier président ou son délégué », visé à l’article précédent ?] qui a procédé à l’instruction fait son rapport, les parties présentes ou représentées sont entendue » : c’est la reconduction de la règle posée à l’actuel article R. 143-29-1, alinéa 1er (mais quid de leur convocation ? des délais ? quid si une audience n’a pu se tenir ? v. actuels art. R. 143-28-2 et R. 143-29).

L’article R. 142-13-4, alinéa 2, reprend une règle posée à l’actuel article R. 143-29-1, alinéa 2 : « lorsque les parties font valoir à l’audience des prétentions ou des moyens nouveaux, la cour peut, sans préjudice de l’application du huitième alinéa de l’article R. 142-13-3 [qui permet d’écarter les prétentions, moyens et pièces tardifs], retenir l’affaire si les parties sont en état d’en débattre contradictoirement, la renvoyer à une audience ultérieure ou, en cas de nécessité, en confier l’instruction au président de la formation de jugement [et non plus de la section] en révoquant, s’il y a lieu, l’ordonnance de clôture ». Actuellement, il semble que « l’ordonnance de clôture n’est donc pas opposable aux parties qui n’ont pas adressé d’écrit à la cour. Dans le cas contraire, que resterait-il du caractère oral de la procédure ? » (G. Poirotte, op. cit., p. 64). Cela n’est-il pas remis en cause ?

L’article R. 142-13-5 rappelle que « la cour statue en premier et dernier ressort » et précise que « sa décision est notifiée aux parties par lettre recommandée avec demande d’avis de réception », sans envisager un retour comme l’article R. 143-29-2 actuel, mais l’article 670-1 du code de procédure civile y supplée assez. De même, l’article 680 du même code impose la mention des délais et voies de recours.

L’article R. 143-30 actuel, qui limite l’ouverture de l’opposition, n’est pas reconduit. Mais, là encore, les règles du code de procédure civile s’appliquent (C. pr. civ., art. 473, 474, 571).

 

C. B.

Focus sur le recours préalable obligatoire

Jusqu’au décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018, le code de la sécurité sociale n’évoquait pas aussi nettement la notion de recours préalable obligatoire. Elle résultait de la combinaison de plusieurs articles relatifs à la commission de recours amiable de l’organisme social devant laquelle il s’effectue. Pour autant, l’absence de recours préalable rendait déjà irrecevable le recours juridictionnel qui pouvait être fait, comme cela résulte de la jurisprudence.

De manière plus claire, la section 2, qui était consacrée à la commission de recours amiable, s’intitule désormais « Recours préalable obligatoire ». Elle comprend deux sous-sections qui distinguent en fonction des matières concernées. La première sous-section est consacrée au « Recours administratif préalable obligatoire mentionné à l’article L. 142-4 », lequel renvoie aux articles L. 142-1 et L. 142-3, issus de la loi J21. Cela correspond aux matières du contentieux général de la sécurité sociale (les litiges relatifs à l’application des législations et réglementations de sécurité sociale, à l’exception du contentieux technique de la sécurité sociale), ainsi qu’au contentieux du recouvrement des cotisations, versements et contributions sociales spécialement visés par le code de la sécurité sociale et le code du travail, c’est-à-dire pour l’essentiel à la compétence du TASS. À ces matières s’ajoutent les demandes d’attribution de la protection complémentaire en matière de santé (CMU C) et au crédit d’impôt relatif à l’aide au paiement d’une assurance complémentaire santé (ACS), qui sont traitées par les caisses d’assurance maladie, dont le recours juridictionnel relève jusqu’au 31 décembre de la commission départementale d’aide sociale (CDAS), et qui n’avaient pas à être précédées d’un recours administratif préalable. Cette première sous-section reprend les articles R. 142-1 à R. 142-7 qui formaient jusqu’à présent l’ensemble de la section 2. La modification essentielle de ces articles est l’extension d’un mois à deux mois du délai conduisant à une décision de rejet (décision implicite de rejet) de la commission de recours amiable, lorsque sa décision n’a pas été portée à la connaissance du requérant, après qu’elle a été saisie du recours préalable obligatoire. Cette extension est de nature à donner aux commissions de recours amiable un temps précieux pour l’examen des nombreux recours et de réduire le nombre important de décisions implicites, ainsi qu’aux services administratifs de l’organisme la possibilité d’effectuer le cas échéant une nouvelle analyse qui prend en compte les moyens soulevés lors du recours, outre qu’enfin, ce délai permet un alignement avec le délai de deux mois prévu par le code des relations du public avec l’administration concernant la valeur du silence gardé par l’administration (CRPA, art. L. 231-4). C’est toujours à partir de cette décision implicite que le délai de recours contentieux commence à courir. À cet égard, l’article R. 142-1 A III relatif aux dispositions générales (v. supra) prévoit que le délai de recours contentieux de deux mois ne sera opposable que si l’accusé de réception du recours préalable a informé du délai et de la voie de recours en cas de décision implicite.

Quant à la seconde sous-section relative au « Recours préalable obligatoire mentionné à l’article L. 142-5 », elle est novatrice dans la mesure où elle introduit dans le domaine du contentieux technique de la sécurité sociale (art. L. 142-2) le recours préalable obligatoire, à l’exception du contentieux dit de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles (v. art. L. 142-5 excluant les litiges de l’art. L. 142-2, 4°).

Les principaux changements intervenus sont relatifs au recours préalable applicable aux matières mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 142-2 et qui sont traités dans un premier paragraphe (art. R. 142-8 à R. 142-8-7). Ces litiges portent sur l’état d’incapacité permanente de travail, en particulier le taux de cette incapacité, en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle, ainsi que sur l’état ou le degré d’invalidité et l’état d’inaptitude au travail en cas d’accident ou de maladie hors risque professionnel. Il s’agit des litiges les plus nombreux dont le tribunal du contentieux de l’incapacité est chargé jusqu’au 31 décembre 2018. Ces changements passent par la création d’une commission médicale de recours amiable, chargée d’examiner le recours préalable obligatoire et de prendre une décision. Ce recours est spécifiquement de nature médicale. Il n’a pas vocation en principe à aborder des difficultés d’ordre administratif où le médical n’est pas en cause. Les nouveaux articles R. 142-8 à R. 142-8-7 définissent les règles de composition, d’organisation et plus généralement de procédure de ce nouvel organe, amené à jouer un rôle important, avec pour perspective de limiter le contentieux. Un arrêté interministériel devra en préciser les règles de fonctionnement. On retiendra principalement que la commission médicale dont le ressort territorial est en principe celui de l’échelon régional du contrôle médical du régime intéressé est composée de trois médecins désignés par le responsable du service médical territorialement compétent. Deux des médecins sont désignés parmi les experts figurant sur la liste des experts judiciaires en matière de sécurité sociale ou en matière de médecine légale du vivant-dommage corporel et traumatologie séquellaire. Le troisième médecin est un praticien-conseil. Le médecin qui a soigné le malade ou la victime, qui est attaché à l’employeur ou qui a rendu l’avis en tant que praticien-conseil de l’organisme social ne pourra pas siéger dans la commission lorsqu’elle examinera la situation du cas considéré. En pratique, la désignation de deux experts judiciaires pourrait poser des difficultés au regard du nombre d’experts inscrits ou disponibles, en considération des besoins pour le contentieux. Cette commission est assistée d’un secrétariat dont les membres sont placés sous la responsabilité d’un médecin-conseil par le directeur de la caisse nationale compétente. Le secrétariat est chargé de la réception et de la transmission des pièces entre les intéressés, ainsi que de la préparation du dossier. La commission médicale peut être saisie par l’assuré ou le cas échéant par l’employeur par tous moyens lui conférant date certaine, dans les deux mois de la décision contestée sous peine de forclusion. Dès la réception du recours, le secrétariat en adresse copie au praticien-conseil de la caisse, dont l’avis repris par la décision de l’organisme social est contesté. À son tour, ce praticien-conseil devra transmettre à la commission, dans les dix jours de sa réception, l’intégralité du rapport médical mentionné à l’article L. 142-6, lequel reprend les constats résultant de l’examen clinique et les examens consultés par le praticien-conseil. L’établissement de ce rapport implique une synthèse spécifique et complète de la situation médicale de l’assuré liée à la prise en charge médicale qui est en débat. Il ne saurait être confondu avec la fiche du colloque médico-administratif ou encore les fiches de liaison utilisées entre le service du contrôle médical et les services administratifs de la caisse, lors de l’instruction d’un dossier ou pour l’examen de certaines prescriptions médicales. Ce rapport est accompagné de l’avis transmis à la caisse de sécurité sociale sur l’état et le degré d’invalidité ou sur le taux d’incapacité permanente. À réception de ces pièces, le secrétariat devra les notifier sans délai à l’assuré ayant formé le recours, ainsi qu’au médecin mandaté par l’employeur, si ce dernier est l’auteur du recours, dans ce cas en informant l’assuré ou son bénéficiaire de cette notification. L’assuré ou l’employeur dispose alors de vingt jours pour faire valoir leurs observations à la commission par tout moyen conférant date certaine.

Avant de rendre son rapport sur la situation dont elle est saisie, la commission médicale peut procéder à l’examen de l’assuré lorsqu’il est l’auteur du recours préalable ou désigner « un médecin spécialiste ou compétent », « en cas d’impossibilité de déplacement liée au particulier éloignement géographique ». En cas d’examen, l’assuré pourra être accompagné d’un médecin de son choix. La commission statue donc en principe sur dossier, ce qui n’est pas a priori de nature, en cas de décision défavorable, à faire diminuer le nombre de recours, eu égard au sentiment que pourrait avoir l’assuré de ne pas avoir été entendu, surtout dans l’expression de ses doléances qui touchent à son corps et qui s’appuient en général sur des certificats médicaux qu’il a obtenus. La pratique à venir des commissions médicales de recours amiable apparaît d’ores et déjà déterminante.

Le rapport établi par la commission doit comporter son analyse du dossier et ses constatations, ainsi que des conclusions motivées aux termes desquelles elle statue en rendant une décision. Sans délai, le secrétariat devra notifier la décision à l’intéressé, lequel pourra se faire communiquer à sa demande une copie sous pli confidentiel du rapport ou à son médecin mandaté s’il est l’employeur. Si la commission médicale de recours ne s’est pas prononcée dans le délai de quatre mois à compter de l’introduction du recours une décision implicite de rejet en résulte, qui ouvre la voie au recours juridictionnel devant être formé dans le délai de deux mois. À la différence de la commission de recours amiable ordinaire, qui est une émanation du conseil d’administration de l’organisme social (v. CSS, art. R. 142-1), la commission médicale de recours amiable est un organe institutionnellement à part des organismes sociaux, dont d’ailleurs les décisions ne devront pas être transmises au contrôle de tutelle (v. art. L. 151-1).

 

E. T.

Focus sur les mesures d’instruction

La nouvelle section 5 intitulée « Mesures d’instruction » traite exclusivement des expertises relevant du domaine médical, même s’il est rappelé au début que la juridiction « peut ordonner toute mesure d’instruction » (art. R. 142-16), qui devra respecter les prescriptions du code de procédure civile, conformément au renvoi fait au titre des dispositions générales par le nouvel article R. 142-1 A (v. supra).

Deux sous-sections permettent de distinguer entre des dispositions communes (art. R. 142-16 à R. 142-16-4) et des dispositions particulières à certaines mesures d’instruction (art. R. 142-17 à R. 142-17-3), ce qui permet de clarifier le cadre un peu complexe des différentes expertises médicales en contentieux de la sécurité sociale, auxquelles le juge est amené à recourir, sans pour autant en supprimer des particularités (v. par ex. l’expertise médicale de l’art. L. 141-1 ou encore le recours au comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles).

Au titre des dispositions communes qui sont relatives au contentieux général de la sécurité sociale (art. L. 142-1, 1°) et au contentieux technique (art. L. 142-2, 1°, 2°, 3°, 5° et 6°), on soulignera la possibilité offerte à la juridiction de faire pratiquer sur-le-champ une consultation, possibilité déjà offerte devant le TCI et très utilisée en pratique, que le tribunal des affaires de sécurité sociale ne connaissait pas. Désormais, l’article R. 142-16 dispose que la mesure d’instruction ordonnée « […] peut prendre la forme d’une consultation clinique ou sur pièces exécutée à l’audience, par un consultant avisé de sa mission par tous moyens, dans des conditions assurant la confidentialité, en cas d’examen de la personne intéressée ». Cette consultation clinique, impliquant un examen de l’assuré ou de la victime, apparaît limitée quant à sa complexité si l’on se réfère aux notions employées de consultation et de consultant figurant aux articles 256 et suivants du code de procédure civile, alors que l’expertise implique une plus grande complexité d’après l’article 263 du code de procédure civile. Ce problème d’interprétation ne se posait pas dans les mêmes termes devant le TCI, du moins formellement, puisque selon l’article R. 143-13 en vigueur jusqu’au 31 décembre 2018, c’est une expertise ou une consultation qui peut être exécutée sur-le-champ. Au-delà des aspects matériels susceptibles de se poser pour l’organisation de ces consultations dans les palais (existence d’une salle de consultation médicale), l’accueil qui sera fait de cette possibilité par les tribunaux de grande instance désignés ne manquera pas d’être observé. Il serait à craindre qu’en raison de la pratique judiciaire générale, qui est peu familière des mesures d’instruction réalisées sur-le-champ, que la consultation lors de l’audience n’ait pas le même succès que devant le TCI, même si beaucoup de praticiens y voient de l’efficacité. Par ailleurs, quelle place pourra avoir cette mesure d’instruction médicale de circuit court dans les contentieux de l’article L. 142-2, 1°, 2° et 3° si l’on attend d’elle des éléments censés apporter une contradiction à l’examen collégial de la commission médicale de recours amiable, qui, lui, aura donné lieu à un rapport écrit avec des conclusions motivées ?

Selon les nouveaux articles R. 142-16-1 et R. 142-16-2, l’expert ou le consultant est choisi sur l’une des listes prévues à l’article R. 141-1 ou, à défaut, ce qui est nouveau, parmi les médecins spécialistes ou compétents pour l’affection considérée. Pour certaines expertises, des dispositions particulières continuent de régir le choix de l’expert par la juridiction (v. art. R. 142-17 : mise en oeuvre de la procédure spécifique d’expertise médicale de l’article L. 141-1 ; v. art. 142-17-3 : expertise spécialisée dans le contentieux de l’article L. 162-1-7 de la prise en charge ou du remboursement par l’assurance maladie d’actes ou de prestations d’un professionnel de santé auprès d’un autre professionnel).

Enfin, concernant le juge administratif, le nouvel article R. 772-10 du code de justice administrative, inséré dans le chapitre relatif aux contentieux sociaux, permet d’ordonner une expertise médicale lors de l’examen d’une requête relative aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, dont les frais seront à la charge de l’État. Cette mesure d’instruction vient compléter utilement les pouvoirs du juge, lequel peut, selon les prescriptions de l’article R. 772-9, poursuivre à l’audience, sur observations orales des parties, la procédure contradictoire sur les éléments de fait qui conditionnent l’attribution de la prestation ou de l’allocation ou la reconnaissance du droit.

 

E. T.

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