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Dossier 

Le silence vaut accord : une révolution administrative à la peine

L’adage « qui ne dit mot consent », appliqué depuis 2014 à l’administration de l’État et 2015 aux collectivités, peine à trouver ses marques. Multiples exceptions, difficultés d’accès pour les usagers, coûts supplémentaires pour les administrations locales, etc. Autant de facteurs qui freinent son déploiement, même si le gouvernement entend bien l’imposer comme un outil de simplification.

par Jean-Marc Pastorle 17 octobre 2016

Introduction

Le principe du « silence de l’administration vaut décision implicite d’acceptation », plus communément appelé « silence vaut accord » (SVA), a été consacré par le I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans sa rédaction issue de la loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, codifié depuis aux articles L. 231-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration.

Le champ d’application paraît clair : l’ensemble des procédures prévues par un texte sont concernées, à l’exception des décisions financières, de celles intéressant l’ordre public et la défense nationale, de celles tenant à des exigences constitutionnelles ou conventionnelles, et de celles pour lesquelles un motif d’intérêt général suffisant justifie le maintien de la règle antérieure. Autres garde-fous : le délai pris en compte ne court qu’à compter de la saisine de l’administration compétente et la décision concernée doit avoir un caractère individuel.

Pourtant, ce changement de culture administrative provoque des effets non désirés : le maintien de nombreuses exceptions pour lesquelles le silence continue de valoir rejet rend la tâche de l’usager ardue puisqu’il lui revient de rechercher les textes qui s’appliquent, d’adresser sa demande à l’autorité compétente et de manière complète. Mais, en cas de demande incomplète, l’administration doit informer le demandeur et ce, dans le délai d’instruction. Si elle ne le fait pas, on considère que la demande est complète (v. CE 30 oct. 1998, n° 155137, Époux Czekaj, Lebon ; AJDA 1999. 179 ; ibid. 122, chron. F. Raynaud et P. Fombeur ). Si l’administré est informé du caractère incomplet de son dossier, le délai étant interrompu, un nouveau délai recommence à courir dès réception des pièces manquantes. Cette complexité agace (S. Braconnier, P. Cassia, P. Gonod, J. Petit, B. Plessix et B. Seiller, Le silence de l’administration vaudra acceptation. Big Bang ou trou noir juridique ?, JCP 2013. 1324 ; B. Seiller, Quand les exceptions infirment [heureusement] la règle : le sens du silence de l’administration, RFDA 2014. 35 ; J.-P. Derosier, La nouvelle règle le silence vaut acceptation si rarement applicable, JCP Adm. 2014, n° 2305). Néanmoins, le gouvernement entend bien inscrire ce principe dans une démarche utile de qualité de la loi.

Rendre une réforme mal préparée plus transparente

Lors d’une conférence de presse le 16 mai 2013, le président de la République a évoqué une « révolution » (« […] je propose une forme de révolution. Dans de nombreux domaines, pas tous, le silence de l’administration vaudra désormais autorisation et non plus rejet »). Le principe a été ajouté, deux mois plus tard, par voie d’amendement gouvernemental au cours du débat parlementaire sur le texte qui allait devenir la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013. Sans étude d’impact, la réforme souffrait d’un manque évident de préparation. Le secrétariat général du gouvernement (SGG) a, depuis, effectué un travail méthodologique afin d’assurer une meilleure visibilité du SVA. À commencer par un important effort de recensement des décisions entrant dans le champ de la loi, salué par le Sénat (rapport d’information n° 629, 15 juill. 2015 sur le bilan d’application de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens).

Armand Desprairies, doctorant contractuel à l’école de droit de la Sorbonne (université Paris I – Panthéon-Sorbonne), qui travaille avec le SGG sur ce sujet, précise que la mise en œuvre de cette réforme s’inscrit dans un processus long d’amélioration de la relation public-administration. D’autres décrets ou lois viendront modifier, compléter ou abroger les exceptions existantes (v. AJCT 2016. 378 ). Mais il faut assurer une meilleure visibilité au SVA. C’est pourquoi le site service-public.fr a mis en ligne, en juin 2016, un moteur de...

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