Stationnement payant : les premiers pas d’une nouvelle juridiction

« C’est une réforme compliquée, d’origine parlementaire, qui n’a pas été demandée par la juridiction administrative, mais qu’elle a accompagnée », reconnaît sans détour Christophe Hervouet. Mais le président de la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), qui était jusqu’alors vice-président du tribunal administratif de Nantes, est prêt à relever ce nouveau défi. La création d’une juridiction spécialisée, ce n’est pas si fréquent et la CCSP cumule les difficultés : un contentieux de masse à gérer, des règles de procédure spécifiques qui nécessitent un traitement souple et rapide. S’il n’est pas possible de traiter avec le même détail de précautions la légalité d’un avis de paiement à 25 ou 30 € et un marché public, il a pourtant été décidé que le suivi de cette procédure serait l’œuvre d’une juridiction administrative, avec des principes dont la mise en œuvre chronophage offre aux parties les garanties d’un procès équitable.

La réforme, adoptée dans le cadre de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, repose sur la décentralisation et la dépénalisation du stationnement payant qui devient une question domaniale. Le maire demeure compétent pour déterminer les jours, les heures et les lieux où l’arrêt et le stationnement des véhicules font l’objet d’une redevance. Les communes disposent de l’entière responsabilité de percevoir les recettes de cette redevance, acquittée immédiatement par l’automobiliste ou forfaitairement après le stationnement, dans les trois mois suivant la date de notification de l’avis de paiement. Dans ce second cas, l’usager s’acquitte d’un forfait de post-stationnement (FPS) dont le montant variera d’une commune à l’autre. L’ancien dispositif donnait lieu, dans à peu près 800 communes, à 10 ou 12 millions d’amendes selon les années. Environ 450 communes ont contracté avec l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) pour le traitement des avis de paiement. Les plus grandes villes sont concernées, sauf Strasbourg qui est entrée dans le dispositif mais qui a choisi de ne pas faire traiter ses avis de paiement par l’ANTAI. Désormais, lorsque l’automobiliste récalcitrant n’a payé ni la redevance de stationnement ni le FPS dans les trois mois, l’ANTAI devient l’ordonnateur du paiement. Le dispositif devient alors contraignant puisque le comptable public peut mettre en œuvre des procédures plus lourdes, telle une opposition à tiers détenteur du montant du FPS majoré en raison du défaut de paiement.

Certaines communes ont fait le choix de ne pas appliquer la réforme, jugée trop compliquée, et ont arrêté le stationnement payant (Tourcoing, par exemple, qui a mis en place des zones bleues). Le coût peut être à l’origine d’un tel choix, estime Christophe Hervouet. Il faut changer les appareils… « Certaines collectivités, qui ont dû se rendre compte que le stationnement payant ne leur rapportait rien ou très peu ou qu’elles n’avaient pas un problème majeur de fluidité du trafic, ont choisi de ne pas engager de frais pour maintenir un système de stationnement payant qui n’était pas d’une efficacité extraordinaire. »

Une mission de préfiguration de la CCSP – composée de Murièle Boireau, sous-préfète détachée dans le corps des administrateurs civils, d’un ingénieur des systèmes d’information et de la communication, d’un secrétaire administratif et de trois adjoints administratifs – s’est installée à Limoges le 1^er septembre 2017. Depuis, la Commission monte en puissance et son organisation – originale – repose sur un ratio magistrats-agents de greffe totalement différent de ce qui existe ailleurs. Il a en effet été estimé, au moment du formatage de la structure, qu’il n’y aurait qu’une proportion réduite de dossiers d’une complexité justifiant d’y affecter des magistrats pour les traiter dans leur intégralité. Donc le nombre de magistrats qui ont été nommés est assez réduit : six. Mais pour les aider dans la préparation et dans la rédaction des décisions, ils bénéficient de plus d’une vingtaine assistants. Ce sont des fonctionnaires et des non titulaires, des agents de catégorie B et A, ils seront un peu plus d’une vingtaine au mois de septembre. La Commission a intégré des agents qui relevaient de l’ex-région Limousin et dont le siège s’est envolé à Bordeaux puisque Limoges a perdu sa qualité de capitale de région. Au 1^er janvier 2018, M^me Boireau a été nommée chef du greffe, un service dont le personnel relève du ministère de l’intérieur, chargé d’assister les magistrats appelés à régler les litiges. Il comprend, outre les assistants, près d’une centaine d’agents. Au total, la Commission reposera sur un effectif de 126 personnes au mois de septembre. « Nous comptons un effectif important qui ne sera pas excessif, au regard de la quantité de dossiers qui nous arrivent aujourd’hui. Actuellement, on est en phase de progression, les entrées quotidiennes varient de 50 à plus de 200, pour une moyenne de l’ordre de 100 en moyenne par jour, soit environ 2 000 par mois en ce moment. Mais j’en attends beaucoup plus à partir de juillet avec les titres exécutoires », précise Christophe Hervouet.

Si le nombre de recours a été initialement estimé à 100 000 par an, il est impossible de savoir pour le moment ce que représentera vraiment ce contentieux. La CCSP statue sur les contestations des avis de paiement, d’une part, et des titres exécutoires, d’autre part. La première fonction représente 10 millions de constats de non-paiement, autant d’avis de paiement. Dans l’ancien système, les saisines de l’officier du ministère public pour contester les contraventions étaient de l’ordre de 500 000 ou de 600 000. L’officier pouvait classer, transmettre au juge ou déclarer la requête irrecevable. Les personnes pouvaient contester sa décision, ce qui représentait environ 45 000 requêtes par an. Avec le nouveau dispositif, le contexte est différent. Une personne qui conteste un avis de paiement doit passer par le filtre du recours administratif préalable obligatoire (RAPO), qui est présenté devant l’autorité territoriale si c’est elle qui met en œuvre le dispositif ou le tiers contractant à qui la collectivité a confié le soin d’assurer les contrôles. « Le RAPO est un facteur de réduction du nombre de recours ; le montant des FPS peut l’être également si son importance incite au paiement spontané de la redevance de stationnement », analyse Christophe Hervouet. « Si les gens constatent qu’il est coûteux de stationner dans une grande ville, qu’il est également cher de ne pas payer spontanément, ils vont trouver d’autres modes de déplacement (parkings relais ; parkings souterrains). À l’inverse, le fait de devoir payer très cher le FPS peut aussi être un accélérateur de contentieux. On a donc des éléments réducteurs de contentieux, d’autres accélérateurs et dont on ne maîtrise pas encore l’impact. Il était impossible de pouvoir déterminer, il y a un, deux, trois ans, combien il y aurait de requêtes. Le chiffre 100 000 est une évaluation ayant pour objet de déterminer des moyens de la Commission. » Pour l’instant, celle-ci ne traite que des contestations relatives aux avis de paiement puisque les titres exécutoires sont en cours d’émission. La masse de contentieux qui en découlera est donc hypothétique d’autant plus qu’il n’y a pas de RAPO sur les titres exécutoires.

Les compétences de la juridiction ont été réparties au regard d’un critère géographique : deux chambres, l’une s’occupe des soixante-quatre premiers départements, l’autre des suivants. Exception faite pour Paris, qui est répartie entre les deux car c’est sur la capitale que les questions juridiques sont les plus complexes et les plus nombreuses (elle représente plus de la moitié de l’activité de la commission). Nombreuses sont les personnes qui ne comprennent pas que la CCSP est une juridiction : le nom n’en favorise pas l’identification en tant que telle mais, au-delà, les gens s’adressent à elle comme si elle était une continuité de l’administration, une sorte d’émanation de la collectivité avec laquelle elles ont un conflit. « Au surplus », précise-t-on à la CCSP, « beaucoup semblent ne pas comprendre l’intérêt qu’ils ont à compléter les dossiers, à faire ce qui est demandé. La procédure est bienveillante, on leur donne la liste de ce qui manque… C’est l’exemple typique des procédures reprises du juge administratif : une requête est incomplète, on ne la rejette pas pour irrecevabilité, on met en demeure de produire les pièces manquantes ».

Chronologiquement, l’entrée d’une requête se fait par le service central. Jusqu’à présent, toute requête est présentée sur papier. Le traitement par voie électronique ne commencera qu’à l’automne 2018. Plus précisément, les enveloppes adressées à la Commission sont directement remises par La Poste à un prestataire – organisme public – chargé de les ouvrir, de les scanner et de transférer à la Commission des données sous forme de « plis » dématérialisés. Ces plis sont ouverts et traités par les agents du service central mais le délai qui fait foi est bien celui du dépôt de la requête par La Poste chez le prestataire. Le service central analyse le contenu et assure la complétude du dossier par une mise en demeure au requérant de produire les pièces complémentaires. Si le requérant, dans le délai qui lui est donné, complète le dossier de manière à en assurer la recevabilité, un service d’instruction – il y en a deux, un pour chaque chambre de la commission – communique la requête, assure la procédure contradictoire, puis transmet le dossier pour décision soit au service d’aide à la décision, qui est le support des assistants, soit au magistrat si le dossier est plus complexe.

Quotidiennement, la Commission reçoit des recours qui ne relèvent pas de sa compétence et, tous les jours, elle fait des ordonnances d’incompétence pour du stationnement gênant, très gênant, dangereux. Les avis d’amendes sont pourtant clairs… « Ce que nous recevons témoigne de la difficulté des gens à engager un contentieux », constate Christophe Hervouet. « On a pourtant fait un formulaire avec description des circonstances de fait et de droit… mais c’est à nous de nous mettre à la portée des requérants. Il faut comprendre la portée utile d’un propos. Il ne s’agit pas de refaire la requête, mais seulement de comprendre ce que la personne nous a dit avec ses mots, même si c’est maladroit et parfois en marge des règles de courtoisie. De toute façon, c’est notre office. » Les contrevenants appellent la commission. Au bout du fil, trois agents passent l’essentiel de leur temps à expliquer la procédure et les pièces qui leur sont demandées.

Les décisions de la Commission ne sont pas susceptibles d’appel et il est encore trop tôt pour qu’il y ait des pourvois en cassation, trop peu de décisions ont été prises. 20 requêtes en janvier, 373 en février, donc moins de 400 sur les deux premiers mois, l’activité a débuté réellement à partir de mi-mars. Les décisions de fond, qui vont marquer le début du fonctionnement juridique de la CCSP, vont démarrer vers septembre, le temps que les dossiers (par ex. des dossiers avec des exceptions d’illégalité de la délibération de telle commune) soient instruits.

Certaines requêtes sont étonnantes, souvent pleines de naïveté, lui demandant, par exemple, de faire œuvre de remise gracieuse… Les écritures relatent le désespoir, l’injustice ressentie alors que le système de contrôle électronique par la collectivité ne fonctionne pas toujours bien (v. encadré). Le président insiste sur le fait que les décisions de la CCSP auront pour conséquences de faire appliquer par les collectivités des procédures conformes à ce qu’elles doivent être et, en même temps, de contribuer à ce que le comportement des contrôleurs soit le bon. Lorsqu’elle statuera sur des décisions pilotes, la CCSP les mettra en ligne sur son site. Un moyen d’informer mais aussi d’encourager les collectivités vers les bons comportements.

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit également la possibilité pour la Commission, comme pour les tribunaux administratifs, d’adresser d’office des injonctions et des astreintes. C’était un souhait du président qui prédit que sa juridiction va s’en servir pour une raison très simple : puisqu’il s’agit d’un contentieux récurrent, répétitif, les collectivités qui n’exécutent pas les décisions seront rapidement identifiées et la mise en place d’office d’injonctions – éventuellement assorties d’une astreinte – permettra d’assurer une exécution convenable des décisions de la commission. « Et on s’en servira, sans état d’âme. Les gens payent d’avance pour venir devant nous – c’est une condition de recevabilité de la requête – ; s’ils gagnent leur procès, ils doivent pouvoir se voir restituer la somme dans un délai raisonnable. Ce sera très pratique et ce sera une mesure efficiente au bénéfice des usagers », promet Christophe Hervouet.

La collectivité peut opter pour une gestion en régie ou décider de recourir à un tiers contractant soit par une délégation de service public, soit par un marché public. Le constat du non-paiement total de la redevance de stationnement peut ainsi être confié à des agents habilités, soit de la collectivité, soit d’un tiers contractant, de droit public ou de droit privé. Elle peut également choisir de recourir aux services de l’ANTAI afin que cette dernière procède, pour son compte, à la notification par voie postale de l’avis de paiement du FPS au titulaire du certificat d’immatriculation. Cette collaboration repose sur la conclusion d’une convention triennale avec cette dernière. Si la collectivité opte pour une gestion privée, le prestataire peut être désigné pour assurer tout ou partie des missions relevant de l’exploitation technique du service du stationnement (matériel, maintenance, etc.), la surveillance du stationnement payant sur voirie et l’établissement du FPS (dans ce cas, le traitement du RAPO est obligatoirement confié au même tiers contractant), le traitement du RAPO à l’exclusion de la surveillance et de l’établissement du FPS et la collecte de la redevance de stationnement acquittée par paiement immédiat ou par règlement spontané du FPS. Les recettes du FPS sont affectées aux opérations destinées à améliorer les transports en commun et respectueux de l’environnement, et la circulation.

La collectivité ne peut effectuer son choix de mode de gestion qu’après un recensement de l’ensemble de ses besoins et contraintes (risques financiers, techniques et commerciaux, savoir-faire, etc.) et elle doit se préparer aux évolutions obligatoires, d’où la nécessité d’établir un diagnostic des matériels en place.

L’automobiliste dispose de trois mois pour régler le FPS après sa notification. Cette notification est réalisée soit par la mise en place d’un avis de paiement de forfait de post-stationnement sur le véhicule, soit par l’envoi postal de cet avis à l’adresse indiquée sur le certificat d’immatriculation de ce véhicule. En cas de non-paiement de ce forfait de post-stationnement dans les trois mois, l’automobiliste sera redevable d’un FPS majoré. Son montant sera alors de 20 % supplémentaires du montant du FPS impayé avec un minimum de 50 €.

Si l’automobiliste souhaite contester le FPS, il doit d’abord déposer un RAPO dans le mois suivant sa notification. Dans ce cas, le recours doit être exercé par le titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule (ou le locataire en cas de location), par l’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception à la commune, à l’établissement public de coopération intercommunale, au syndicat mixte ou au tiers contractant dont dépend l’agent ayant établi l’avis. L’autre possibilité est d’utiliser la procédure électronique mentionnée sur l’avis de paiement. L’avis de paiement contesté doit impérativement être joint au recours sous peine d’irrecevabilité (CGCT, art. R. 2333-120-13, 3°). Si ce recours est rejeté, l’usager aura un mois pour saisir la CCSP. Il est également possible de contester le forfait de post-stationnement majoré. Pour cela, il faut saisir la CCSP dans le délai d’un mois suivant la notification de l’avertissement. Ce recours auprès de la commission impose le paiement préalable du FPS et de l’éventuelle majoration sous peine d’irrecevabilité du recours (CGCT, art. L. 2333-87-5).

Des débuts difficiles à Paris

Paris a fait le choix de la DSP, non sans mal. En 2016, le conseil de Paris a voté pour ce mode de gestion. Les deux entreprises qui ont été choisies, Mooveo et Streeteo, ont connu des débuts difficiles. À commencer par le recrutement des agents, ceux-ci doivent être assermentés, conformément à l’article R. 2333-120-8 du code général des collectivités territoriales. Or, après enquête, la ville de Paris a constaté qu’environ 1 % des FPS apposés entre le 1^er janvier et le 8 mars, soit environ 5 000 FPS, l’ont été par des agents non encore assermentés. La ville a dû mettre en place un outil pour permettre aux usagers de vérifier s’ils ont reçu des avis de paiement non valables, donc illégaux. Les deux sociétés doivent assurer plus de 60 000 contrôles quotidiens et examinent également les RAPO, avec Docapost, une filiale de La Poste. L’une des sociétés a notamment été rappelée à l’ordre pour avoir réalisé des contrôles fictifs. La mairie de Paris avait en effet constaté un taux anormalement élevé de véhicules exemptés du paiement du stationnement. Pour remplir leurs quotas, les agents saisissaient sans quitter leur bureau des immatriculations de véhicules flashés par les véhicules équipés du système LAPI (moyen de lecture automatique de plaques qui photographie et enregistre en continu tout en roulant, de jour comme de nuit, les numéros de plaques minéralogiques). Ils entraient ensuite, pour motif de non-verbalisation, des explications du type « personne à mobilité réduite » ou « autre ». Dans un communiqué du 7 mars 2018, la mairie a rappelé son délégataire à ses obligations et précisé qu’elle ne tiendrait compte que « des contrôles effectués avec un matériel géolocalisé, qui démontre que l’agent verbalisateur se trouve bien dans la rue indiquée ». La mairie de Paris a profité de la privatisation pour faire application d’une nouvelle tarification. La capitale a été divisée en deux parties : une partie centrale (du I^er au XI^e arrondissement) et une partie périphérique (du XII^e au XX^e arrondissement). Les tarifs des FPS appliqués sont de 50 € (ou 35 € si paiement effectué dans les trois jours) pour la partie centrale, et de 35 € (ou 24 € si paiement dans les trois jours) pour la partie périphérique.