Vademecum du fonctionnement des commissions d’enquête parlementaires, des droits des personnes qui y sont entendues et des risques juridiques afférents (1^re partie)

Les commissions d’enquête parlementaires (CEP) ont fait leur apparition aux prémices du régime parlementaire au moment de la Restauration¹. Elles s’inscrivent dans le cadre de la mission de contrôle du gouvernement, l’une des deux fonctions essentielles du Parlement aux côtés de l’élaboration de la loi. Grâce à de solides moyens d’enquête, elles visent à faire la lumière sur un événement précis ou une politique publique déterminée de façon approfondie, afin d’en tirer les conséquences politiques et juridiques et de proposer, si nécessaire, les ajustements législatifs permettant de remédier aux dysfonctionnements identifiés. Compte tenu de leur nature fortement « évènementielle »², les CEP sont par ailleurs à même de rencontrer un certain écho médiatique et de susciter l’intérêt du public, favorisé par la publicité de leurs auditions et leur formalisme, qui empruntent pour beaucoup au procès judiciaire.

Si les règles les encadrant ont d’abord été élaborées par la pratique parlementaire et leurs missions d’enquête surtout liées à des scandales politiques ou financiers, les CEP se sont vues doter d’un cadre juridique contraignant au moment de la V^e République par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (l’Ordonnance de 1958). Parallèlement, le champ des sujets faisant l’objet de leurs investigations s’est élargi et l’article 6.I de l’ordonnance de 1958 précise désormais qu’elles peuvent recueillir des éléments d’information sur (i) la gestion d’un service public (ex. : l’état des prisons, les dysfonctionnements de la justice, la rénovation du RER…) ; (ii) la gestion d’entreprises privées et publiques d’intérêt national (ex. : la gestion d’Air France, l’industrie textile, etc.) ; (iii) des faits déterminés, notion interprétée de façon large et permettant un champ d’investigation vaste, englobant de nombreux sujets sociétaux (ex. : les sectes, la crise de la vache folle ou plus récemment l’affaire Benalla, etc.).

Tous les faits ou secteurs susceptibles d’intéresser la société peuvent donc faire l’objet d’une enquête parlementaire, tout particulièrement lorsque ces éléments ont attiré l’attention des médias. Les CEP doivent ensuite transmettre les conclusions de leur enquête à la chambre parlementaire à laquelle elles se rattachent. Chaque assemblée crée en moyenne une quinzaine de commissions d’enquête pendant les cinq années que dure une législature, l’Assemblée nationale en créant plus que le Sénat, la tendance était par ailleurs à leur multiplication. Ces dernières années, les CEP semblent par ailleurs s’emparer davantage de sujets économiques, dont la gestion de grandes entreprises, à l’instar des CEP récentes sur les pratiques de la grande distribution, l’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables ou encore l’affaire Lactalis³.

Dans ce cadre, diverses personnes peuvent être auditionnées : dirigeants ou salariés d’entreprises, personnalités publiques, responsables politiques, etc. Outre le fait qu’il est obligatoire de déférer à la convocation d’une CEP, l’audition n’est pas dénuée de risques légaux pour les personnes physiques qui sont convoquées et pour les structures que ces dernières représentent. En effet, des informations sensibles peuvent y être discutées tandis que plusieurs hypothèses de refus de se conformer aux demandes d’une CEP sont sanctionnées pénalement. La responsabilité pénale des personnes peut en outre être recherchée pour les propos tenus lors des auditions et ceux-ci peuvent être utilisés dans le cadre de procédures judiciaires ultérieures.

La personne qui doit comparaître – que ce soit en son nom propre ou au nom d’une personne morale qu’elle représente – se doit d’être préparée et de mesurer les conséquences juridiques liées à ses déclarations. En effet, les règles régissant la tenue des CEP et leurs pouvoirs résultent en grande partie de la pratique parlementaire. Or, force est de constater que l’information relative aux questions que peut légitimement se poser la personne convoquée est parcellaire. Le présent vademecum, qui s’adresse aux personnes susceptibles d’être auditionnées par une CEP, mais aussi plus largement à toute personne intéressée par le fonctionnement de ces dernières, a pour objectif d’identifier les principales interrogations liées à la comparution devant une CEP et d’y apporter des éléments de réponse.

Si les CEP ont un fondement constitutionnel depuis 2008⁴, leur fonctionnement est principalement régi par une loi organique, l’ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires⁵. Une grande partie des règles relatives à la conduite opérationnelle de leur mission se trouve également dans les règlementations propres à chaque chambre du Parlement : aux articles 137 à 144-2 du règlement de l’Assemblée nationale (RAN)⁶ et aux articles 6 bis, 6 ter et 8 ter du règlement du Sénat (RS)⁷.

L’organisation des CEP est par ailleurs fortement marquée par la pratique parlementaire. En effet, de nombreuses questions relatives aux pouvoirs des CEP ou aux droits des personnes devant comparaître devant elles ne trouvent pas de réponses dans les textes. Ce sont alors les rapports des différentes CEP passées, reflétant certains des usages qui y ont cours, qui permettent d’obtenir certaines précisions. Cette insécurité juridique rend d’autant plus nécessaire l’information, voire l’accompagnement des personnes convoquées devant une CEP et la préparation minutieuse de leurs auditions.

Àl’inverse des commissions parlementaires permanentes⁸, les CEP sont créées de manière ad hoc pour répondre à tout événement d’importance nationale justifiant un examen par la représentation nationale. En l’état des textes, le Sénat comme l’Assemblée nationale peuvent décider de créer une CEP dans trois cas :

1. Tout d’abord, une CEP peut être créée à la demande d’un groupe parlementaire, par le biais d’une proposition de résolution⁹. Le texte expose les motifs de la demande et détermine l’objet de l’enquête. Cette proposition est alors transmise à la commission parlementaire permanente compétente au fond qui examine sa recevabilité et se prononce sur son opportunité. L’assemblée parlementaire se prononce ensuite en séance publique sur la création de cette commission d’enquête.

2. Ensuite, un « droit de tirage » permet depuis 1988 de garantir, une fois par session parlementaire ordinaire (chaque année d’octobre à juin), la création d’une CEP à chaque groupe politique représenté au sein de chaque chambre¹⁰. Depuis 2014, il suffit que le président d’un groupe minoritaire ou d’opposition en fasse la demande pour qu’une CEP soit créée, à condition toutefois que les conditions requises pour sa création soient réunies : délimitation suffisamment précise de la mission et dépôt de la demande une semaine avant la réunion de la Conférence des présidents¹¹.

3. Enfin, depuis 1996, une commission parlementaire permanente peut demander à l’Assemblée ou au Sénat de lui conférer les prérogatives attribuées aux CEP¹². Cette situation particulière doit être motivée par le contrôle de l’action du gouvernement ou l’évaluation de politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente. Les exemples semblent très rares¹³.

Les CEP comprennent au maximum trente membres à l’Assemblée nationale¹⁴ et vingt-trois au Sénat¹⁵ qui élisent au scrutin secret un bureau. Ce bureau est composé d’un président, de vice-présidents et d’un à deux rapporteurs¹⁶. Chaque CEP est dotée d’un secrétariat composé de fonctionnaires de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Depuis la révision du RAN et du RS en 2009, les membres des CEP sont désignés à la proportionnelle des groupes et le bureau doit reproduire la configuration politique des assemblées par la représentation de ses composantes¹⁷. La fonction de président ou de rapporteur revient enfin automatiquement à un membre d’un groupe d’opposition ou d’un groupe minoritaire¹⁸.

Les missions et le périmètre d’intervention des CEP sont délimités par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui dispose que :

• « les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales » ;
• « il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours » ;
• et les commissions d’enquête « ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ».

Le champ d’intervention des CEP est ainsi très large et peut porter sur des sujets extrêmement variés dès lors qu’ils sont susceptibles d’intéresser la représentation nationale dans le cadre de sa mission de contrôle de l’action du gouvernement. L’examen des sujets dont se sont saisies les CEP les plus récentes indique qu’une part de plus en plus significative d’entre elles fait le choix d’examiner des problématiques au cœur du débat public, souvent déterminées par un événement particulier (les dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire Sarah Halimi, les enseignements de l’affaire Lactalis, l’influence croissante des cabinets de conseil sur la vie publique, etc.) tandis que l’autre part a trait à l’examen de politiques de fond et semble davantage décorrélée des soubresauts de la vie politique (la désindustrialisation, la politique pénitentiaire, la souveraineté numérique, etc.).

Leur intervention semble ainsi devoir avant tout être limitée par le respect du principe de la séparation des pouvoirs garanti par les textes constitutionnels et l’interdiction de toute ingérence des CEP dans la sphère d’exercice du pouvoir judiciaire, comme l’atteste l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui interdit que soit créée une CEP portant sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires.

Ainsi, les règles propres à chaque assemblée¹⁹ prévoient que le dépôt d’une résolution de commission d’enquête est notifié par le président de la chambre parlementaire au ministre de la Justice afin que ses services puissent vérifier l’absence de poursuites judiciaires portant sur les faits visés par la résolution. En cas de réponse positive du garde des Sceaux, la résolution n’est en principe pas discutée.

La question de l’existence d’une procédure judiciaire et d’une procédure d’enquête parlementaire portant sur les mêmes faits ou des faits similaires est complexe. Si la lecture des textes pourrait laisser croire à une interdiction de toute cohabitation dès lors qu’il existe une porosité entre les faits couverts par une procédure judiciaire et une CEP, la pratique et la jurisprudence dessinées au fil des législatures semblent plus permissives.

En premier lieu, s’il apparaît bien que l’ouverture d’une procédure judiciaire – enquête préliminaire ou information judiciaire – préalablement au dépôt d’une résolution de CEP portant sur les mêmes faits fait obstacle à la tenue de CEP, seule l’ouverture d’une information judiciaire obligerait une CEP déjà saisie des mêmes faits à se dessaisir, à l’exclusion donc d’une enquête préliminaire. La règle se fonde sur une lecture stricte de la notion de « poursuites judiciaires » à laquelle fait référence l’ordonnance du 17 novembre 1958. Estimant que les poursuites ne s’entendent qu’à partir du moment où une juridiction est saisie, juge d’instruction ou tribunal, le Sénat a considéré que l’enquête préliminaire, conduite sous la direction du parquet – lequel ne présente pas les mêmes garanties en matière d’indépendance – ne pourrait faire obstacle à une enquête parlementaire portant sur les mêmes faits²¹. Si cette approche peut s’entendre, il reste toutefois permis de s’interroger sur ce qui justifie que l’enquête préliminaire ouverte avant le dépôt d’une résolution de CEP portant sur les mêmes faits ait pour conséquence d’empêcher celle-ci à l’inverse de celle qui serait ouverte à la suite de la CEP. L’imminence de la saisine d’une juridiction d’instruction ou de jugement étant plus certaine dans le cas d’une enquête préliminaire préexistante, les parlementaires ont sans doute voulu éviter par cette doctrine de consacrer inutilement des ressources à une enquête parlementaire qui serait obligée de devoir cesser ses travaux dès qu’un juge du siège se trouverait saisi.

En second lieu, il apparaît que les chambres du Parlement disposent d’une certaine marge de manœuvre dans le fait d’apprécier l’opportunité de créer une CEP pouvant empiéter sur des faits dont s’est saisie l’autorité judiciaire (à plusieurs occasions le garde des Sceaux a ainsi laissé le soin aux parlementaires d’apprécier si l’enquête pénale dont il leur apprenait l’existence pouvait faire obstacle à la CEP dont ils envisageaient la tenue). Ainsi, l’Assemblée nationale précise que l’existence d’une procédure judiciaire n’interdit pas stricto sensu la tenue d’une CEP dès lors que celle-ci « restreint son champ d’investigation aux faits n’ayant pas donné lieu à poursuites »²².

L’examen des CEP ayant travaillé sur des sujets ayant donné lieu à des procédures judiciaires parallèles révèle que celles-ci limitent le champ de leurs investigations aux aspects du sujet traité qui se trouvent en dehors du périmètre des enquêtes judiciaires. Ce fut ainsi le cas de l’affaire Benalla, la commission des lois du Sénat qui s’était vue attribuer les prérogatives d’une CEP a pu enquêter sur « les conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements » tout en précisant avoir exclu du champ de ses investigations les événements de la manifestation du 1^er mai 2018 et l’utilisation par Alexandre Benalla de ses passeports diplomatiques après son licenciement, faits qui relevaient des procédures judiciaires en cours²³.

L’exercice n’est dans cette hypothèse pas sans difficulté. Les auditions dans le cadre de la CEP ayant porté sur l’affaire Benalla en ont été l’illustration puisque le rapport relève qu’Alexandre Benalla a excipé de l’existence des procédures judiciaires pour refuser de répondre à plusieurs questions dont il estimait qu’elles empiétaient sur les faits dont était saisie l’autorité pénale ou présentaient un risque au regard du droit à ne pas s’auto-incriminer²⁴.

Cette limite posée à leurs prérogatives en matière de contrôle de l’action du gouvernement n’est d’ailleurs pas sans susciter des velléités de réforme au sein du Parlement. Estimant que l’exclusion des faits faisant l’objet d’une enquête judiciaire du champ d’investigation des CEP « nuit au plein exercice, par le Parlement, de sa mission constitutionnelle »²⁵ de contrôle du gouvernement, certains parlementaires souhaitent l’abandon de cette règle. Ils considèrent notamment que le contrôle parlementaire et les poursuites pénales ayant des missions et moyens constitutionnellement différents, leur coexistence ne devrait pas porter atteinte à la séparation des pouvoirs dès lors que les CEP n’ont pour vocation que d’évaluer le gouvernement et l’efficacité des politiques publiques.

Une telle proposition ne peut qu’interroger. Des exemples récents, comme celui de la CEP ayant porté sur l’affaire Sarah Halimi (v. section 7.3.1.), ont démontré que les CEP peuvent facilement être détournées de leur objet premier à des fins politiques, dans le but de critiquer une décision de justice ou de « refaire » un procès. Or, dans ces hypothèses, les textes ne prévoient aucune procédure de contrôle externe et indépendante permettant de mettre fin à l’atteinte portée à la séparation des pouvoirs. Si elle venait à se concrétiser, une telle réforme devrait nécessairement s’accompagner d’une réflexion sur l’encadrement des CEP et la mise en place des garde-fous nécessaires au maintien de l’équilibre des pouvoirs²⁶.

Les CEP sont dotées de pouvoirs d’investigation importants afin de satisfaire à leur mission de recueil « des éléments d’information […] en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées »²⁷ :

1. Elles disposent de droits de citation directe : les personnes dont une CEP a jugé l’audition utile sont tenues de déférer à la convocation qui leur est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la CEP. Les nombreuses auditions auxquelles les CEP procèdent font l’objet de comptes rendus, le plus souvent publiés en annexe de leur rapport.

2. Les rapporteurs disposent par ailleurs de pouvoirs spécifiques et personnels²⁸. Ceux-ci exercent leur mission sur pièces et sur place et doivent obtenir tous les renseignements et documents de nature à faciliter leur mission, en particulier la communication de pièces utiles à l’accomplissement de leur enquête. Ces documents peuvent être demandés à des entreprises, des particuliers et à toutes les administrations²⁹.

3. Les rapporteurs ont à leur disposition des crédits spécifiques alloués à l’exercice de leurs missions. Leurs travaux peuvent conduire les CEP à se déplacer en France et à l’étranger, notamment pour mener des auditions. Des crédits spécifiques sont prévus à cet effet dans le budget de l’Assemblée nationale et du Sénat³⁰.

Comme indiqué précédemment et sous les réserves évoquées, les CEP ne peuvent cependant pas porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Ainsi, une CEP ne peut être établie si les faits sur lesquels elle enquête font déjà l’objet d’une enquête pénale. Inversement, si les faits sur lesquels elle a commencé à enquêter deviennent par la suite l’objet d’une enquête judiciaire, alors la CEP doit s’en dessaisir.

Le principe veut que la personne convoquée pour être auditionnée par une CEP est tenue de s’y rendre et de répondre aux questions qui lui sont posées (6.1.), sous peine de sanctions pénales (6.4.). Certains secrets reconnus par la loi peuvent toutefois être opposés à une CEP afin de justifier un refus de déposer (6.2.). Il semblerait enfin que l’obligation de déférer à la convocation d’une CEP et de déposer ne soit pas applicable aux personnes résidant à l’étranger (6.3.).

6.1. Principe

L’ordonnance de 1958 prévoit une obligation stricte de répondre à toute convocation émanant d’une CEP, les assemblées ayant la possibilité d’avoir recours à un huissier ou à des agents de la force publique afin de contraindre la personne convoquée à comparaître. Le recours à cette procédure est cependant très rare : à ce jour, il n’aurait été fait usage de ce pouvoir qu’à une seule occasion, dans le cadre de la CEP sur le fonctionnement des tribunaux de commerce à la suite du refus des juges consulaires du tribunal de commerce de Mont-de-Marsan de déposer sous serment et de transmettre les documents requis.

Le refus de comparaître, de déposer ou de prêter serment devant une CEP est sanctionné pénalement par une peine de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende. Le refus de communiquer les documents requis par une CEP est passible des mêmes peines. Il semblerait toutefois que les parlementaires fassent preuve d’une certaine mansuétude selon les situations, les signalements à l’autorité judiciaire n’étant pas systématiques. Ainsi, dans le cadre de la CEP portant sur le Crédit lyonnais, l’établissement bancaire avait refusé de communiquer des documents. Plutôt que de solliciter que soient engagées des poursuites pénales, le rapporteur avait préféré « user de son pouvoir d’enquête sur pièces et sur place ».

6.2. L’opposabilité du secret

L’ordonnance de 1958 apporte un tempérament à l’obligation de déférer à toute convocation d’une CEP s’agissant des personnes soumises aux dispositions du code pénal concernant le secret. La loi réprime en effet la révélation d’informations secrètes détenues par certaines professions (médecins, avocats, etc.) ou par les personnes habilitées secret défense ou en matière d’affaires étrangères lors d’une audition menée par une CEP.

Une CEP a cependant le pouvoir de délier les personnes tenues à certains types de secret (notamment le secret bancaire) sous certaines conditions. Le cas échéant, les informations recueillies du fait de la levée du secret ne pourront figurer ni dans le rapport publié à la fin des travaux de la commission ni dans un autre document public.

Malgré l’absence de référence explicite au secret des affaires par l’article 6 de l’ordonnance de 1958 d’une part, et l’inapplicabilité du régime de protection du secret des affaires issu de la loi du 30 juillet 2018 à la procédure des CEP d’autre part, la pratique récente montre que ces dernières sont attentives à la protection du secret des affaires, notamment via l’octroi de huis clos lors des auditions au cours desquelles sont évoquées des informations commerciales sensibles.

La récente CEP portant sur les pratiques de la grande distribution apporte à cet égard plusieurs éclaircissements quant à l’articulation entre secret des affaires et audition devant une CEP. Certes, son président a clairement énoncé que « la commission d’enquête est souveraine dans l’organisation de ses travaux et que le secret des affaires ne lui est pas opposable ». Cependant, afin de protéger le secret des affaires, les auditions au cours desquelles ont été abordées des informations commerciales sensibles ont été menées à huis clos et leur teneur n’a pas été retranscrite dans le rapport final (cf. infra, section 8.). Fait notable : plusieurs personnes auditionnées résidant dans un autre pays de l’Union Européenne ont pu opposer le secret des affaires tel que protégé par la loi de leur État de résidence afin de ne pas répondre à certaines questions des députés .

6.3. L’audition de personnes étrangères

Si les CEP ont un pouvoir de citation certain à l’égard des résidents français, ce pouvoir est limité à l’égard des personnes résidant à l’étranger. En effet, les membres d‘une CEP peuvent se déplacer pour entendre des personnes en dehors du territoire français (v. supra, section 5.), mais rien n’indique qu’ils puissent contraindre des personnes résidant à l’étranger à témoigner, en l’absence du concours des autorités locales. De fait, l’obligation de déférer aux convocations des CEP et les sanctions en cas de refus sont avant tout applicables aux personnes domiciliées en France et les personnes étrangères ne sont pas soumises de façon aussi stricte à l’imperium des CEP. En effet, selon la terminologie utilisée, celles-ci sont plutôt « invitées » à s’exprimer, et non convoquées, et ne prêtent en général pas serment si elles se présentent. Des poursuites sur le fondement des sanctions pénales évoquées ci-dessus risqueraient également de difficilement aboutir, faute de rattachement territorial évident d’un des éléments constitutifs de l’infraction avec la France. La situation des personnes françaises convoquées et résidant à l’étranger est sans doute plus incertaine dans la mesure où l’article 113-6 du code pénal prévoit l’application de la loi française à tout délit commis par un Français à l’étranger dès lors que la loi locale le réprime également. Il conviendra alors d’examiner avec prudence les dispositions du droit local, l’existence d’une infraction similaire pouvant exposer le Français résidant à l’étranger à un risque de poursuites en cas de non-comparution.

À titre d’exemple, dans l’affaire dite « des infirmières bulgares » en 2007, une ressortissante étrangère a accepté de témoigner et s’est ainsi entretenue avec le président et le rapporteur de la CEP à l’étranger, alors qu’au contraire, certaines personnalités étrangères n’ont pas souhaité répondre aux invitations à s’exprimer émises par la CEP et n’ont pas pour autant fait l’objet de sanctions ou de mesures de contrainte.

Il n’en reste pas moins que refuser de déférer à la demande d’audition d’une CEP en excipant de sa qualité de résident étranger ou en invoquant des dispositions légales de son État de résidence peut s’avérer contre productif. La récente CEP sur les pratiques de la grande distribution en a donné un exemple.

Régulièrement convoqué, le dirigeant d’une centrale d’achat basée en Suisse et liée à un groupe français de la grande distribution avait fait valoir par l’intermédiaire de ses avocats qu’une disposition du droit suisse lui faisait obligation d’obtenir au préalable l’autorisation des autorités suisses pour pouvoir déposer devant la CEP. Cette disposition est une infraction pénale prévue par l’article 271, alinéa 1, du code pénal suisse qui vise à préserver la souveraineté de l’État suisse – non sans faire penser aux mécanismes de la loi de blocage française – et réprime le fait de procéder sur le territoire suisse ou à l’étranger, sans y être autorisé, à des actes qui relèvent des pouvoirs publics suisses. La Suisse exige ainsi que toute demande visant à obtenir des documents ou témoignages émanant d’un État étranger transite par les canaux officiels des commissions rogatoires ou de l’entraide pénale internationale.

Les autorités suisses ont ainsi refusé de délivrer l’autorisation de comparaître devant la CEP, malgré une demande d’entraide administrative internationale du gouvernement français ayant transité par la voie diplomatique, en arguant du fait qu’il n’existait aucune base légale en droit suisse pour remettre une convocation émanant d’une autorité parlementaire. Elles ont, semble-t-il, également indiqué par la suite qu’une telle remise n’aurait pu intervenir que dans le contexte de poursuites pénales ouvertes en France contre le dirigeant de la centrale d’achat .

Bien qu’a priori juridiquement fondée, le rapporteur et le président de la CEP ont vivement critiqué la stratégie adoptée dans leur rapport d’enquête et nommément mis en cause le salarié et le groupe l’employant. Ils ont en effet conclu que le directeur de la centrale d’achat avait « instrumentalisé le droit suisse pour engager une démarche dilatoire afin de se soustraire à son obligation de déférer à la convocation de la commission d’enquête » et que ce comportement relevait d’une « dérobade » laissant penser à une volonté d’entretenir une certaine opacité sur les affectations comptables et fiscales des profits réalisés par le groupe .

Malgré les vifs reproches, la CEP n’a singulièrement pas signalé ce refus de déposer aux autorités judiciaires françaises, ce qui semble encore confirmer l’absence de réel pouvoir de contrainte des parlementaires sur les personnes résidant à l’étranger .

6.4. Les délits de faux témoignage et de subornation de témoin

Outre celle de déférer aux convocations des CEP, la personne auditionnée a également l’obligation de livrer un témoignage sincère. Lorsqu’elle omet volontairement des faits ou ment sciemment, elle peut se rendre coupable de faux témoignage, délit prévu par le code pénal et puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende.

Cette sanction a été mise en œuvre une seule fois sous la V^e République dans le cadre d’une CEP à l’égard d’un expert médical qui avait menti sur ses liens avec l’industrie pétrolière lors de son audition devant une CEP du Sénat sur la pollution de l’air en 2015. Ce dernier a été condamné en octobre 2018 par la cour d’appel de Paris à 20 000 € d’amende. Dans le cadre de la CEP sur les tribunaux de commerce de 1998, les parlementaires avaient également décidé de « transmettre à M. le procureur de la République de Paris, non seulement les graves contradictions des déclarations du président Mattei avec certains des juges que la commission d’enquête [avait] interrogés, afin de les faire analyser sous l’angle du faux témoignage ». Il semblerait toutefois que ce signalement n’ait pas effectivement donné lieu à une condamnation pénale.

Se rendrait par ailleurs coupable de subornation de témoin la personne qui obtiendrait ou tenterait d’obtenir d’une personne convoquée par une CEP la délivrance d’un témoignage mensonger, par des offres ou présents divers ou l’usage de pression physique ou morale. Un tel délit est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

Pour l’un ou l’autre de ces délits, les poursuites judiciaires sont exercées à la demande du président de la CEP ou, lorsque le rapport a été publié, à la demande du Bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

Ainsi, à la suite de l’enquête parlementaire dans l’affaire Benalla, le président de la commission des lois du Sénat (qui s’était vue attribuer les prérogatives d’une CEP, v. supra, section 2.) a adressé le 20 février 2019, jour de la remise du rapport d’enquête, une lettre au président du Sénat lui demandant de saisir le parquet compte tenu des déclarations de certaines personnes auditionnées par la CEP. Celle-ci soupçonnait en effet de faux témoignage plusieurs collaborateurs de l’Élysée, entendus dans le cadre de la CEP, et soulignait de nombreuses incohérences, omissions et contradictions dans leurs témoignages. Le 21 mars 2019, le bureau du Sénat a transmis officiellement au parquet ses soupçons de faux témoignage, conformément à l’article 40 du code de procédure pénale, conduisant à l’ouverture d’une enquête préliminaire. Le procureur de Paris a cependant classé sans suite au mois de juin 2019 les poursuites pour faux témoignage devant la commission d’enquête du Sénat visant les collaborateurs de la présidence qui étaient venus témoigner, estimant pour l’un d’entre eux que « celui-ci a pu effectuer une description incomplète des attributions d’Alexandre Benalla au cours de son audition », mais a pris le soin de fournir par la suite aux sénateurs une note descriptive de toutes les missions exercées par Alexandre Benalla, et pour les deux autres qu’aucune infraction n’avait été identifiée par l’enquête. Le procureur de Paris a par ailleurs indiqué que les signalements pour faux témoignage mettant en cause Alexandre Benalla et Vincent Crase ne seront examinés que lorsque les procédures judiciaires ouvertes à leur encontre seront terminées, rappelant au passage que la commission d’enquête a empiété sur les trois procédures judiciaires ouvertes concernant les différents volets de l’affaire Benalla.

Plus récemment, le Sénat a saisi la justice pour une suspicion de faux témoignage devant la commission d’enquête portant sur l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques à l’encontre d’un directeur associé du cabinet de conseil McKinsey. Les sénateurs lui reprochent plus spécifiquement d’avoir déclaré que le cabinet McKinsey s’acquittait de l’impôt sur les sociétés en France par l’intermédiaire d’une société de droit français alors que la commission d’enquête aurait permis de déterminer que le cabinet n’a pas payé d’impôt sur les sociétés en France ces dix dernières années.

1. J.-P. Camby, Les commissions d’enquête parlementaires, Documents d’études n° 124, La Documentation Française, 2013, p. 1.
2. J.-P. Camby, Les commissions d’enquête parlementaires, préc..
3. Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques, Assemblée nationale, 19 juill. 2018.
4. Constitution de la République française, art. 51-2.
5. Ord. n° 58-1100 du 17 nov. 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
6. Dispositions prévues au Titre II relatif au contrôle parlementaire.
7. Dispositions opérant un renvoi vers l’ord. de 1958.
8. Les commissions parlementaires permanentes sont des organes du travail parlementaire, composées de sénateurs ou de députés, dont la mission est d’aider à la prise de décision en informant, rapportant et proposant sur les sujets intéressant l’assemblée à laquelle elles sont rattachées. Au nombre de 8 au sein de l’Assemblée nationale et de 7 au Sénat, les commissions permanentes sont toutes spécialisées dans un domaine précis : finances, affaires étrangères, etc.
9. Art. 137, 140 et 141 du RAN et 8 ter du RS.
10. Art.141, alinéa 2 du RAN et 6 bis et 6 ter du RS.
11. La Conférence des présidents réunit, autour des présidents de chaque chambre parlementaire et de leurs vice-présidents, les présidents de tous les groupes politiques, les présidents des commissions permanentes, les présidents des commissions spéciales intéressées, le président de la commission des affaires européennes ainsi que les rapporteurs généraux de la commission des finances et de la commission des affaires sociales. Un représentant du gouvernement peut assister à la Conférence des présidents. Il s’agit en général du ministre chargé des relations avec le Parlement. Au cours de sa réunion hebdomadaire, la Conférence examine l’ordre des travaux de l’Assemblée pour la semaine en cours et les trois suivantes et programme les travaux parlementaires.
12. Art. 5 ter de l’ord. de 1958 et articles 145-1 à 145-6 du RAN et 22 ter du RS.
13. Sous la V^e République, deux exemples émergent : en 2015, les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat se sont vues dotées des pouvoirs pour enquêter sur la mise en œuvre de l’état d’urgence. En 2018, les mêmes commissions ont enquêté sur les événements du 1^er mai 2018, dans le cadre de l’affaire Benalla.
14. Art. 142 du RAN.
15. Art. 8 ter, al. 4 du RS.
16. À l’Assemblée nationale, le bureau d’une CEP est composé d’un président, de 4 vice-présidents et de 4 secrétaires et d’un rapporteur, issu d’un bord politique différent du président (art. 143 du RAN). Si la composition et les modalités de désignation des membres des CEP du Sénat sont moins détaillées par les textes applicables, il apparaît d’après les données disponibles sur les dernières CEP du Sénat, que le bureau de celles-ci est en général composé d’un président, d’un à deux rapporteurs et de six à huit vice-présidents.
17. Art. 143 du RAN et 8 ter du Sénat.
18. Art. 143 du RAN.
19. Art. 139 du RAN ; Fiche « Les commissions d’enquête » disponible sur le site du Sénat. La pratique sénatoriale d’interroger le garde des Sceaux semble ne pas avoir d’assise textuelle mais plutôt résulter de la coutume (v. Avis n° 77 (1991-1992) de M. Philippe de Bourgoing, fait au nom de la commission des lois du Sénat, du 7 novembre 1991 et relatif à la création d’une commission d’enquête visant à déterminer les conditions d’application et les conséquences de la réglementation communautaire applicable à la filière laitière, notamment en matière de quotas laitiers).
20. Art. 139 du RAN ; Fiche « Les commissions d’enquête » disponible sur le site du Sénat.
21. Avis n° 77 (1991-1992) de M. Philippe de Bourgoing, fait au nom de la commission des lois du Sénat, du 7 nov. 1991 et relatif à la création d’une une commission d’enquête visant à déterminer les conditions d’application et les conséquences de la réglementation communautaire applicable à la filière laitière, notamment en matière de quotas laitiers).
22. Fiche de synthèse n° 49 : Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents, disponible sur le site internet de l’Assemblée nationale.
23. Rapport d’information du Sénat fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (1) sur la mission d’information sur les conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements, par les sénateurs M^me Muriel Jourda et M. Jean-Pierre Sueur, 20 février 2019, p. 105.
24. Rapport d’information du Sénat, préc., p. 107-108.
25. Rapport d’information du Sénat, préc., p. 108.
26. Affaire Sarah Halimi : la commission d’enquête de l’Assemblée nationale achève ses travaux dans la dissension, LCP 12 janv. 2022.
27. Art. 6.I, al. 2 de l’ord. de 1958 : « Les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ».
28. Art. 6.II de l’ord. de 1958.
29. À titre d’exemple, la CEP sur l’affaire dite des « infirmières bulgares » s’est fait communiquer tous les accords commerciaux signés entre la France et la Libye entre 2004 et 2008, et notamment d’armement, par les ministères de la Défense et des affaires étrangères.
30. Fiche de synthèse n° 49 : Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des présidents, paragraphe 2. B), disponible sur le site internet de l’Assemblée nationale.
31. Art. 6.II de l’ord. de 1958 : « Toute personne dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. A l’exception des mineurs de seize ans, elle est entendue sous serment. Elle est, en outre, tenue de déposer, sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Les dispositions du troisième alinéa de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse lui sont applicables ».
32. À la suite de ce refus, le rapporteur de la CEP qui se trouvait sur place a alerté le président de la commission qui a immédiatement contacté le procureur de la République afin d’obtenir le concours de la force publique, ce qui a été fait puisque de nouvelles convocations ont été immédiatement adressées aux magistrats consulaires récalcitrants qui ont fini par obtempérer et prêter serment : Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur l’activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce, Assemblée nationale, 3 juill. 1998.
33. Art. 6.III de l’ord. de 1958 : « La personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter serment devant une commission d’enquête est passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende. Le refus de communiquer les documents visés au deuxième alinéa du II est passible des mêmes peines. Dans les cas visés aux deux précédents alinéas, le tribunal peut en outre prononcer l’interdiction, en tout ou partie, de l’exercice des droits civiques mentionnés à l’article 131-26 du code pénal, pour une durée maximale de deux ans à compter du jour où la personne condamnée a subi sa peine. En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13,434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables. Les poursuites prévues au présent article sont exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le rapport de la commission a été publié, à la requête du bureau de l’assemblée intéressée ».
34. Rapport de la commission d’enquête sur le Crédit Lyonnais, Assemblée nationale, 6 juill. 1994.
35. L’art. 226-13 c. pén. prévoit que « la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende ».
36. Selon l’art. 6.II de l’ord. de 1958, une CEP peut se faire communiquer des informations couvertes par le secret bancaire (CMF, art. L. 511-33) lorsque la CEP a décidé de rendre ses travaux confidentiels conformément aux dispositions du premier alinéa de l’art. 6.IV de l’ord. de 1958.
37. Art. 6.II de l’ord. de 1958.
38. Le récent régime de protection du secret des affaires issu de la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 est d’essence civile et institue des mécanismes de protection du secret s’appliquant avant tout au procès civil et commercial. Il ne prévoit aucun dispositif propre à l’audition d’une personne devant une chambre parlementaire. L’article 151-7 du code de commerce, créé par la loi précitée, dispose que « le secret des affaires n’est pas opposable lorsque l’obtention, l’utilisation ou la divulgation du secret est requise ou autorisée par […] le droit national, notamment dans l’exercice des pouvoirs d’enquête, de contrôle […] des autorités juridictionnelles ou administratives ». Pour autant, l’applicabilité de cet article à l’audition devant une CEP apparaît à ce stade incertaine, les chambres parlementaires ne pouvant être exactement assimilées à une autorité administrative ou judiciaire.
39. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, tome II, Assemblée nationale, 25 sept. 2019, p. 393.
40. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, préc., p. 418.
41. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, préc., p. 696, 711-712, 721-722.
42. Extrait d’une interview diffusée du sénateur Jean-Pierre Sueur sur la chaîne Public Sénat le 11 sept. 2018 : « Si nous envoyons une convocation, la règle est la même pour tous les citoyens de la République française. Lorsque vous êtes convoqué devant une commission d’enquête parlementaire, vous devez déferrer à cette convocation ».
43. P. Avril, J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit Parlementaire, 5^e éd., LGDJ Lextenso Éditions, coll. « Domat Droit Public », 2014, § 462.
44.Il n’est toutefois pas exclu que l’absence de sanctions ou de mesures de contrainte soit liée, même partiellement, au fait que ces personnalités étrangères avaient occupé par le passé des responsabilités politiques de premier plan. Voir Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur les conditions de libération des infirmières et du médecin bulgares détenus en Libye et sur les récents accords franco-libyens (Président M. Pierre Moscovici, rapporteur M. Axel Poniatowski), Assemblée nationale, 22 janv. 2008, p. 10.
45. Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères.
46. U. Cassini, « Pretrial discovery sur sol suisse et protection pénale de la souveraineté territoriale », Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1992, vol. 64, no. 1, p. 10-19.
47. U. Cassini, « Pretrial discovery sur sol suisse et protection pénale de la souveraineté territoriale », préc.
48. Il semblerait que le recours à une demande d’entraide administrative internationale émanant de l’Assemblée nationale ne soit pas assis sur un texte précis. Il est permis de penser que l’émission d’une telle demande s’inscrit dans le cadre de l’exercice des pouvoirs d’enquête dévolus aux CEP.
49. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, préc., p. 121-122.
50. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, préc., p. 121-122.
51. Rapport au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, préc., p. 121-122.
52. P. Avril, J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit Parlementaire, op. cit., faisant référence au rapport de la commission d’enquête parlementaire portant sur l’affaire des avions renifleurs publié en 1984, non disponible en sources ouvertes.
53. C. pén., art. 434-13 : « Le témoignage mensonger fait sous serment devant toute juridiction ou devant un officier de police judiciaire agissant en exécution d’une commission rogatoire est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende […] ». Ce délit est applicable aux auditions menées par une CEP puisqu’il est expressément visé à l’art. 6.III de l’ord. de 1958.
54. Le pneumologue Michel Aubier condamné pour faux témoignage devant le Sénat pour avoir caché ses liens avec Total, Public Sénat, 9 nov. 2018.
55. Président du T. com. Paris et de la Conférence générale des tribunaux de commerce.
56. Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur l’activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce, préc.
57. Art. 6.II de l’ord. de 1958 et art. 434-15 c. pén.
58. Affaire Benalla : pourquoi le Sénat a décidé de saisir la justice ?, Public Sénat, 21 mars 2019.
59. Affaire Benalla : le parquet classe sans suite les poursuites pour faux témoignages des collaborateurs d’Emmanuel Macron, Public Sénat, 27 juin 2019.
60. Affaire Benalla : le parquet classe sans suite les poursuites pour faux témoignages des collaborateurs d’Emmanuel Macron, préc.
61. Cabinet McKinsey : le Sénat saisit la justice pour suspicion de faux témoignage, Public Sénat, 25 mars 2022.
62. Cabinet McKinsey : le Sénat saisit la justice pour suspicion de faux témoignage, préc. ; Karim Tadjeddine, le super-consultant macroniste dans la tourmente, Le Monde, 1^er avr. 2022.