Acte d’approbation des contrats administratifs et recours ouverts aux tiers

Une convention conclue entre l’État, l’École normale supérieure de Lyon (ENS) et la communauté d’universités et établissements « Université de Lyon » avait pour objet de confier à cette dernière la souscription et la mise en œuvre d’un contrat de partenariat public-privé en vue de la réhabilitation, la restructuration et la mise aux normes du site Monod de l’ENS de Lyon. Dans le cadre de la procédure de conclusion, par une délibération du 14 décembre 2015, le conseil d’administration de l’ENS a approuvé cette convention.

Toutefois, un membre élu de ce conseil d’administration a saisi le tribunal administratif de Lyon d’une requête tendant à l’annulation de cette délibération. Par un jugement en date du 13 juin 2019, la juridiction précitée a rejeté sa demande, ce que la cour administrative d’appel a confirmé par un arrêt en date du 6 mai 2021. Le requérant s’est donc pourvu en cassation.

Le Conseil d’État était amené à se prononcer sur la notion d’acte approbation et sur ses conséquences sur l’ouverture du recours pour excès de pouvoir aux tiers au contrat administratif. Après avoir rappelé le recours de plein contentieux ouvert aux tiers dès lors qu’ils respectent la double clé d’entrée (CE 4 avr. 2014, n° 358994, Tarn-et-Garonne (Dpt), Lebon avec les concl. ; AJDA 2014. 764 ; ibid. 1035 ; ibid. 945, tribune S. Braconnier , chron. A. Bretonneau et J. Lessi ; D. 2014. 1179, obs. M.-C. de Montecler , note M. Gaudemet et Angélique Dizier ; RDI 2014. 344, obs. S. Braconnier ; AJCT 2014. 375 , obs. S. Dyens ; ibid. 380, interview S. Hul ; ibid. 434, Pratique O. Didriche ; ibid. 2015. 32, Pratique S. Hul ; AJCA 2014. 80, obs. J.-D. Dreyfus ; RFDA 2014. 425, concl. B. Dacosta ; ibid. 438, note P. Delvolvé ) et le recours pour excès de pouvoir ouvert à l’encontre des actes d’approbation ainsi que les moyens invocables (CE 23 déc. 2016, n° 392815, Association Etudes et Consommation Cfdt Du Languedoc Roussillon, Lebon ; AJDA 2017. 8 ; JA 2017, n° 556, p. 12, obs. S. Damarey ; AJCT 2017. 226, obs. J.-D. Dreyfus ), le Conseil d’État a jugé que « les actes d’approbation d’un contrat (…) sont seulement ceux qui émanent d’une autorité distincte des parties contractantes, qui concernent des contrats déjà signés et qui sont nécessaire à leur entrée en vigueur ». Sur ce fondement, la Haute juridiction écarte cette notion pour les actes qui « même s’ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion ». Au regard de cette définition, le Conseil d’État va juger que la délibération précitée du 14 décembre 2015 ne constitue pas un acte d’approbation, ce qui conduit à l’irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir. En conséquence, la requête est rejetée.

Par l’arrêt objet du présent commentaire, le Conseil d’État va conforter sa jurisprudence sur les recours ouverts aux tiers à l’encontre des contrats administratifs et aux actes détachables et va procéder à la définition de la notion d’acte d’approbation.

Un utile rappel des voies de recours ouverts aux tiers au contrat administratif

Le Conseil d’État débute le point n° 4 de sa décision en rappelant le régime contentieux d’ouverture aux tiers du recours de plein contentieux à l’encontre du contrat administratif. Cette ouverture se fait dans les conditions définies par la décision Département de Tarn-et-Garonne, c’est-à-dire par le respect de la double clef d’entrée, à savoir des conditions de recevabilité du recours (contrats administratifs, requérants, délai de recours) et des moyens invocables. D’ailleurs, la Haute juridiction commence sa motivation en rappelant que ce recours s’inscrit au surplus des autres recours existants. Ainsi, il s’exerce indépendamment des actions dont disposent les parties et les tiers à un contrat administratif, des actions devant le juge des référés contractuels ou devant le juge de l’excès de pouvoir. Ce recours constitue donc un nouveau recours n’ayant aucune incidence sur les recours existants.

Ce recours Département de Tarn-et-Garonne n’avait cependant pas traité la question des décisions d’approbation des contrats administratifs quand bien même le rapporteur public Bertrand Dacosta avait invité la juridiction à le faire dans ses conclusions. Selon lui, ces actes devraient être maintenus dans le giron de l’excès de pouvoir dans la mesure où seraient contestés des vices propres à l’acte et que l’annulation de cet acte n’aurait aucune incidence sur le contrat qu’il approuve. Pour autant, la Haute juridiction ne s’était pas prononcée sur le régime contentieux des actes postérieurs à la signature du contrat. Ce n’est que par la décision du 26 décembre 2016 précitée que le Conseil d’État a clarifié le régime contentieux des actes d’approbation des contrats administratifs. D’une part, la Haute juridiction a opéré un...