Attentat et action civile d’une commune : quid juris ?

Il est clair qu’une commune ne peut pas défendre en justice l’intérêt public, cet intérêt n’étant pas suffisamment distinct de l’intérêt général dont le parquet est déjà le représentant (Crim. 26 févr. 1958, Bull. crim. n° 199 ; 14 juin 1961, Bull. crim. n° 294). En application de ce principe, un maire ne peut pas, par exemple, exercer l’action civile en réparation des contraventions aux règlements locaux pris pour assurer l’ordre public et la sécurité dans la collectivité locale (Crim. 27 juin 1956, Bull. crim. n° 493 ; 2 nov. 1961, Bull. crim. n° 438 ; 16 janv. 1975, Bull. crim. n° 20 ; Gaz. Pal. 1975. 1. 240). Toutefois, l’action civile d’une commune devient possible si cette commune est personnellement victime. En effet, les personnes morales de droit public peuvent demander réparation tant d’un préjudice matériel que d’un préjudice moral lorsqu’elles ont personnellement subi un préjudice directement causé par l’infraction. Un tel préjudice peut-il être caractérisé à la suite d’un attentat commis sur le territoire de cette commune ?

L’arrêt rapporté répond par la négative à cette intéressante question. En l’espèce, le 14 juillet 2016, un individu circulant seul à bord d’un camion de location fonçait sur la foule, peu après la fin du feu d’artifice organisé par la ville de Nice. En projetant son véhicule tant sur la chaussée que sur les trottoirs, son but était d’atteindre le plus grand nombre de personnes. Ces agissements ne prenaient fin que par l’immobilisation du camion et le décès du chauffeur. Quatre-vingt-quatre personnes sont décédées et plus de trois cents blessés ont été recensés. Neuf personnes étaient mises en examen dans le cadre d’une information ouverte des chefs de participation à un groupement en vue de la préparation d’un ou plusieurs crimes d’atteintes aux personnes en relation avec une entreprise terroriste, assassinats en bande organisée, complicité, tentatives d’assassinats en bande organisée, complicité, infractions à la législation sur les armes, toutes infractions en relation avec une entreprise terroriste.

La commune de Nice se constituait partie civile par voie incidente. Elle considérait en effet avoir subi un double préjudice matériel lié à sa qualité de subrogée dans les droits de plusieurs fonctionnaires municipaux susceptibles de se constituer partie civile et consécutif aux dommages causés au mobilier urbain par le véhicule utilisé lors de sa course. En outre, elle estimait subir un préjudice d’image résultant de l’atteinte portée par l’attentat à l’attractivité de la ville. Le juge d’instruction déclarait cette constitution partiellement recevable. Sur appel du procureur de la République, la chambre de l’instruction infirmait cette ordonnance et déclarait la constitution de partie civile irrecevable. En effet, les seconds juges estimaient que les préjudices allégués par la partie civile étaient dépourvus de lien direct avec les poursuites engagées des chefs de participation à un groupement en vue de la préparation d’un ou plusieurs crimes d’atteinte aux personnes en relation avec une entreprise terroriste, assassinats en bande organisée, complicité, tentatives d’assassinats en bande organisée, complicité, infractions à la législation sur les armes. En d’autres termes, ils considéraient que ni le préjudice matériel résultant notamment des dégradations occasionnées au matériel urbain ni le préjudice moral occasionné par l’atteinte à l’attractivité de la ville ne trouvaient leur origine dans les infractions visées au réquisitoire introductif.

La commune de Nice formait un pourvoi en cassation. Pour convaincre les hauts magistrats de la recevabilité de son action civile, la personne morale soulignait que, pour qu’une constitution de partie civile soit recevable devant la juridiction d’instruction, il suffit que les circonstances sur lesquelles elle s’appuie permettent au juge d’admettre comme possibles l’existence du préjudice allégué et la relation directe de celui-ci avec une infraction à la loi pénale. En l’espère, la requérante relevait que les actes de terrorisme constitutifs d’infractions à la législation sur les armes et les actes de terrorisme d’atteintes volontaires à la vie et à l’intégrité de la personne étaient intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur et avaient causé une atteinte directe à l’image de la ville qui en était le théâtre.

La haute juridiction approuve la première partie de ce raisonnement. En effet, la chambre criminelle s’inspire nettement d’un des arguments avancés par la requérante en rappelant qu’il suffit, pour admettre la recevabilité d’une constitution de partie civile incidente, que les circonstances sur lesquelles elle s’appuie permettent à la juridiction d’instruction d’admettre comme possible l’existence du préjudice allégué. Toutefois, dans la suite de son raisonnement, la chambre criminelle s’éloigne des arguments avancés par la commune de Nice. En effet, la Cour de cassation rappelle que les droits de la partie civile ne peuvent être exercés que par les personnes justifiant d’un préjudice résultant de l’ensemble des éléments constitutifs de l’une des infractions visées à la poursuite. Or, en l’espèce, aucun des préjudices invoqués par la commune ne découlait des infractions dont le juge d’instruction était saisi. La Cour de cassation ajoute, avant de rejeter le pourvoi, qu’« une entreprise terroriste n’est susceptible d’avoir porté directement atteinte, au-delà des victimes personnes physiques, qu’aux intérêts de la nation ».

Ce choix est logique. En effet, en plus de la capacité, la personne morale de droit public doit, pour se constituer partie civile, encore jouir d’une capacité d’exercice. Ces aspects ne posent en l’espèce pas de difficulté, puisque le maire pouvait, par délégation du conseil municipal, se porter partie civile au nom de sa commune (CGCT, art. L. 2122-22, 16°). Le rejet du pourvoi s’explique, en revanche, au regard de l’intérêt à agir. En effet, l’action civile d’une commune est admise dès lors que celle-ci justifie d’un préjudice personnel découlant directement de l’infraction (Crim. 27 nov. 1996, n° 96-80.223, Bull. crim. n° 431 ; D. 1997. 13 ; RDSS 1997. 254, obs. J.-S. Cayla ; RSC 1998. 117, obs. J.-P. Delmas Saint-Hilaire ; 18 déc. 1996, n° 94-82.781, Bull. crim. n° 474 ; v. Rép. pén., v° Action civile, par C. Ambroise-Castérot). À ce titre, la jurisprudence a déjà jugé recevable la constitution de partie civile d’un office public d’HLM dans le cadre de poursuites exercées contre son directeur général pour corruption passive de fonctionnaire et abus de confiance (Crim. 18 déc. 1996, n° 94-82.781, Bull. crim. n° 474). Pour les mêmes raisons a également été jugée recevable la constitution de partie civile de la ville de Cannes dans le cadre de poursuites pour corruption exercées contre son maire en raison de l’atteinte portée à la notoriété de la municipalité (Crim. 14 mars 2007, n° 06-81.010, AJDA 2007. 1374 ; AJ pénal 2007. 288 ). Dans le même esprit, une commune, victime d’un délit d’ingérence, peut se constituer partie civile lors de la poursuite de cette infraction (Crim. 2 févr. 1988, Bull. crim. n° 51).

En l’espèce, la situation était toutefois différente. Elle se rapproche du rejet d’un autre pourvoi, également relatif à des faits de terrorisme. En effet, la chambre criminelle a déjà considéré que le délit d’apologie de crime, caractérisé par le fait d’utiliser un très jeune enfant comme support d’un jugement bienveillant sur des actes criminels (attentats du 11 septembre 2001), en lui faisant porter un tee-shirt avec les mentions « Jihad, né le 11 septembre » et « je suis une bombe » dans l’enceinte d’une école maternelle, ne peut pas occasionner un préjudice direct et personnel à la commune sur le territoire de laquelle les faits ont été commis (Crim. 17 mars 2015, n° 13-87.358, Dalloz actualité, 13 avr. 2015, obs. S. Lavric ; D. 2015. 954 , note A. Serinet ; ibid. 1738, obs. J. Pradel ; ibid. 2016. 277, obs. E. Dreyer ; AJ pénal 2015. 431, obs. G. Royer ; AJCT 2015. 402, obs. S. Lavric ).