CEDH : un nouveau revers pour le visa humanitaire

En l’espèce, un couple de ressortissants syriens et leurs deux enfants ont sollicité des visas de court séjour auprès de l’ambassade de Belgique à Beyrouth, dans l’optique de demander l’asile en Belgique par la suite. Leur demande constituait un « visa humanitaire », fondé sur l’article 25 du code communautaire des visas et des raisons humanitaires impérieuses. Le 13 septembre 2016, l’Office des étrangers belge (OE) refusa de leur délivrer les visas qu’ils avaient sollicités. Les requérants saisirent alors le Conseil du contentieux des étrangers (CCE) en urgence, qui début octobre suspendit l’exécution des décisions de l’OE et enjoignit à l’État de prendre de nouvelles décisions. La même suite d’événement se produisit ensuite si bien qu’à la fin du mois d’octobre 2016, le CCE enjoignit à l’État de délivrer aux requérants un laissez-passer ou un visa valable trois mois afin de sauvegarder leurs intérêts. Les autorités belges refusant d’exécuter l’arrêt du CCE, les requérants saisirent le tribunal de première instance francophone de Bruxelles qui ordonna à l’État de respecter ledit arrêt sous peine d’astreinte. Après avoir été confirmée, l’exécution de ces astreintes a été suspendue par la cour d’appel. Ayant ainsi épuisé les vois de recours internes, les requérants décidèrent alors d’introduire un recours devant la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Ils contestaient en particulier le refus des autorités belges de leur délivrer des visas dits « humanitaires », estimant être exposés à une situation contraire à l’article 3 de la Convention (interdiction de la torture, des traitements inhumains ou dégradants) sans possibilité d’y remédier de manière effective conformément à l’article 13 (droit à un recours effectif). Ils se plaignaient par ailleurs d’une violation de l’article 6, § 1 (droit à un procès équitable), estimant être dans l’impossibilité de faire exécuter l’arrêt de la cour d’appel de Bruxelles. De son côté, le gouvernement défendeur soutenait que les griefs tirés de la violation des articles 3 et 13 sont irrecevables ratione loci, au motif que les requérants ne relèvent pas de sa juridiction au sens de l’article 1^er de la Convention.

L’irrecevabilité de la requête fondée sur l’inapplicabilité spatiale de la Convention européenne

Afin de déterminer si la Convention européenne des droits de l’homme avait été violée par la Belgique, la CEDH devait d’abord déterminer si la requête était recevable, et donc si la Convention était applicable. La requête portant sur une demande de visa effectuée en dehors du territoire de l’État partie, il s’agissait en particulier de déterminer si le champ ratione loci s’étendait aux ambassades et consulats des parties. Sur ce point, la Cour de Strasbourg répond par la négative et déclare la requête irrecevable en adoptant une appréciation étonnamment stricte du champ d’application spatial du traité. Elle constate en particulier que les précédents jurisprudentiels invoqués ne sont pas transposables en l’absence de lien de rattachement suffisant entre les requérants et l’État partie : les requérants n’étaient pas des ressortissants belges demandant à bénéficier de la protection de leur ambassade et les agents diplomatiques n’ont à aucun moment exercé un contrôle de fait sur la personne des requérants, qui ont pu librement quitter les locaux.

La Cour ajoute par ailleurs que, « même à supposer, à titre subsidiaire, qu’un argument puisse être tiré du contrôle administratif que l’État belge exerce sur les locaux de ses ambassades, il résulte de la jurisprudence rappelée ci-dessus (§ 105) que ce critère ne saurait suffire à faire relever de la juridiction de la Belgique toute personne qui entre dans ces lieux ». Ce faisant, la CEDH adopte une acception résolument restreinte de la notion de juridiction et de contrôle, qui étonne en comparaison de sa jurisprudence antérieure. En effet, la Cour considère habituellement la juridiction exercée par un État partie sur un territoire étranger par analogie à la sphère d’action de l’État sur son territoire. Il s’agit alors de chercher une équivalence entre le rapport qu’entretient l’État avec son propre territoire et le rapport au territoire étranger. L’argument selon lequel les actes des ambassadeurs et consuls ne constitueraient pas des actes de puissance publique a par ailleurs du mal à convaincre. Comme le relève le demandeur, ce sont les organes de l’État belge qui ont traité les demandes de visas des requérants, soit en qualité d’agents de l’OE, soit en qualité d’agents diplomatiques, sous le contrôle des autorités belges. En accomplissant ces actes, ces agents ont exercé une fonction étatique de contrôle des frontières. Or, lorsqu’un État fixe les conditions d’accès à son territoire, les conditions de séjour et d’établissement, ou encore lorsqu’il statue sur des demandes de visas, il agit en vertu d’une compétence nationale, reconnue en droit international. Il s’agit par conséquent nécessairement d’une manifestation de sa juridiction, et ce quel que soit le lieu où elle est exercée. 

Un alignement sur la jurisprudence de la CJUE en matière de visa humanitaire

Le juge du Conseil de l’Europe s’inscrit dans les pas de sa voisine luxembourgeoise. Dans un arrêt du 7 mars 2017, X et X c. l’État belge, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a en effet conclu que les demandes de visas humanitaires relèvent du seul droit national et non du droit de l’Union européenne, de sorte que la Charte des droits fondamentaux ne trouvait pas à s’appliquer. La Cour décide ainsi de ne pas suivre les conclusions de l’avocat général P. Mengozzi, selon lesquelles les demandes de visas relèvent bien de l’article 25, § 1, du code des visas, peu important que l’intention du demandeur soit d’obtenir l’asile par la suite. Cette décision avait soulevé les mêmes fortes inquiétudes des États membres, dont treize étaient intervenus à la procédure et la Cour s’y était montrée sensible en adoptant une approche prudente et formaliste, lui permettant de ne pas avoir à trancher le fond de la question. En décidant que celle-ci ne relève pas du droit de l’Union, la Cour balayait en effet implicitement les arguments tirés de la Charte et manquait l’occasion de se prononcer sur son application extraterritoriale. Or, en l’espèce, la Cour de Strasbourg fait explicitement référence au raisonnement de la Cour, qu’elle reprend d’ailleurs à son compte, faisant ainsi montre de la même prudence à l’égard de la consécration du visa humanitaire (S.-T. Bambara, L’avènement du « visa humanitaire » dans le système d’asile européen, RTD eur. 2019. 817 ).