Chantiers de la justice : adaptation de l’organisation judiciaire ?…

Le contexte

Lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, qui s’est tenue le 15 janvier 2018, le président de la République rappelait que la justice n’est pas un service public comme les autres. « Je serais même tenté de dire qu’il n’est pas souhaitable que nos concitoyens conçoivent jamais la justice comme une prestation quotidienne offerte par l’État à eux-mêmes. Je suis persuadé que doit rester attachée à la justice une forme de hauteur, et parfois même de distance, qui seules donnent à ses décisions leur indispensable autorité » (Dalloz actualité, 16 janv. 2018, art. T. Lefort isset(node/188641) ? node/188641 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188641). Pourtant, si la distance symbolique peut renforcer l’autorité des décisions de justice, il n’en va pas de même de la distance géographique ni, plus encore, de la distance sociale qui ne font que l’affaiblir. 

La question n’est pas nouvelle et la restitution des « Chantiers de la justice » devrait alimenter les débats. Si, en effet, un consensus semble s’imposer entre les hommes politiques et les professions du droit sur la nécessité d’une réforme (B. Louvel, Discours lors de l’audience solennelle de la Cour de cassation, 15 janv. 2018), ces mêmes réformes se heurtent très régulièrement à de fortes résistances (G. Pasquier de Franclieu, Cycle justice et Territoire. Régionalisation et cours d’appel, JCP 2016. 699 ; Je n’annoncerai pas le grand soir législatif. Je veux que notre système fonctionne et que l’on lève les blocages, entretien avec N. Belloubet, JCP 2017. 1078). Dès le 13 novembre, les avocats exprimaient leurs inquiétudes sur la pérennité des juridictions (Dalloz actualité, 14 nov. 2017, art. A. Portmann isset(node/187613) ? node/187613 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>187613 ; ibid. 11 janv. 2018, art. T. Coustet isset(node/188534) ? node/188534 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188534).

Lancés le 6 octobre dernier par le Premier ministre et remis le 15 janvier à la gardes des Sceaux (Dalloz actualité, 5 oct. 2017, art. M.B. isset(node/186928) ? node/186928 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>186928), les « Chantiers de la justice » constituent une période de concertation reposant sur les principes de confiance, de réalité et de cohérence. Ils doivent ouvrir la voie de la future Loi de programmation pour la justice qui couvrira la période 2018-2022 et préparer les textes de simplification des procédures civile et pénale. C’est donc dans un rythme très rapide qu’ont été menés les Chantiers de la justice, l’objectif étant de parvenir à une adoption des textes à l’été 2018 (Dalloz actualité, 8 oct. 2017, art. T. Coustet isset(node/186975) ? node/186975 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>186975).

Ce sont cinq chantiers qui ont été confiés à des « référents », huit hommes et deux femmes, avocats et magistrats, représentants les acteurs de la justice : 1) transformation numérique, 2) simplification de la procédure pénale, 3) simplification de la procédure civile, 4) adaptation de l’organisation judiciaire, 5) Efficacité des peines.

Plus spécialement, c’est le chantier relatif à l’« adaptation de l’organisation judiciaire » qui fera l’objet des développements qui suivent.
Selon la garde des Sceaux, cette adaptation est la conséquence inéluctable des réformes précédentes car la simplification et la numérisation des procédures (Dalloz actualité, 16 janv. 2018, art. M. Babonneau isset(node/188626) ? node/188626 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188626) ne peuvent rester sans incidence sur nos modes de fonctionnement et d’organisation.

La démarche confiée par la garde des Sceaux à Dominique Raimbourg et Philippe Houillon impliquait également de mesurer la plus-value pour les citoyens, les professionnels du droit et les territoires.

Il s’agissait plus précisément de mener une concertation avec l’ensemble des acteurs de la justice et les élus sur l’adaptation de l’organisation judiciaire autour des principes de proximité, d’efficacité et de spécialisation du service public de la justice tout en préservant le maillage actuel, conformément à la mission confiée par la garde des Sceaux et à l’ambition politique du président de la République, rappelée le matin même lors de l’audience solennelle de la Cour de cassation. Le Président Macron rappelait, en effet, que l’amélioration de l’organisation ne reposait pas tant sur la suppression de tribunaux ou de cours d’appel que sur une redistribution des contentieux au sein d’un ressort en spécialisant certaines juridictions, en simplifiant la lisibilité de l’accès aux juridictions sur un même territoire.

Il n’est cependant pas certain que ces précautions permettent de rassurer complètement les acteurs du monde judiciaire. Les auteurs eux-mêmes relèvent que la réforme de la carte judiciaire de 2007 marque encore fortement les esprits. Au demeurant, les éléments fournis par le rapport ne sont pas de nature à rassurer le lecteur.

Le rapport

Composé de 28 pages, le document remis est le fruit de l’audition de plus de 200 acteurs du monde judiciaire et de l’exploitation des contributions écrites qui leur ont été remises. Précisons que le document n’inclut pas les questions relatives au Conseil des prud’hommes, aux tribunaux de commerce ni aux juridictions situées dans la France d’outre-mer.

Le rapport s’ouvre sur la formulation de quatre propositions, qualifiées « d’axes stratégiques pour une ambition raisonnée ». Cette terminologie n’est pas sans rappeler le rapport remis par la Commission présidée par le Professeur Guinchard qui, en 2008, s’interrogeait déjà sur le périmètre de l’intervention du juge, le recentrage du juge au cœur de son activité juridictionnelle et le positionnement du justiciable au centre du système judiciaire (S. Guinchard, L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, La Doc. fr., 2008). Poursuivant la même ambition, le rapport remis à la garde des Sceaux le 15 janvier 2018 prévoit quatre piliers qui soutiennent le chantier relatif à l’adaptation de l’organisation judiciaire :

1. appréhender l’organisation de la justice dans sa globalité ;
2. conjuguer les besoins de proximité et de spécialisation ;
3. garantir un maillage de la justice ;
4. renforcer la lisibilité de la justice.

Dans cette perspective, le rapport préconise une pause dans les réformes (Entretien avec N. Belloubet, préc.) et une amélioration de l’organisation judiciaire. Celle-ci repose sur deux volets : le premier est consacré aux « juridictions d’appel reconfigurées en réseau à l’échelle des régions et des territoires », le second est quant à lui relatif aux « juridictions de première instance revitalisées au sein des départements ».

Les juridictions d’appel reconfigurées en réseau à l’échelle des régions et des territoires

 La terminologie utilisée pour présenter les propositions des auteurs qui évoquent « la reconfiguration » et la « revitalisation » semblent relever du vocabulaire politique, en particulier relatif à l’aménagement du territoire, plus que du vocabulaire juridique. C’est du reste cette logique de politique territoriale qui semble guider la logique du rapport. C’est, en effet, en relevant que les juridictions n’ont pas suivi la dynamique de réorganisation territoriale que les auteurs constatent « des discordances territoriales » affaiblissant la cohérence de l’action judiciaire (V., G. Pasquier de Franclieu, préc.). Dans cette perspective, le rapport préconise la mise en place d’un schéma d’organisation territorialisé reposant sur la réorganisation des cours d’appel.

La mise en place d’un schéma d’organisation territorialisé : évitant d’évoquer une nouvelle réforme de la carte judiciaire (Rapp. L. Raschel, Un nouveau pas vers un tribunal de première instance ? À propos du rapport de la mission sur l’évaluation de la carte judiciaire, JCP 2013. 256), le rapport évoque « un schéma organisationnel souple, agile et structuré autour de cours d’appel fonctionnant en réseau, qui facilite la compréhension de la géographie judiciaire et préserve une organisation globale cohérente et lisible ».

La notion de « fonctionnement en réseau » semble répondre à une précaution terminologique évitant la formule « carte judiciaire », mais laisse perplexe. Le rapport n’explique pas les changements induits par un tel fonctionnement : il n’est pas question des apports pour les justiciables ou les professionnels du droit, ni même de modification profondes des conditions d’accès à la justice. Ce sont essentiellement les dimensions économiques et organisationnelles qui semblent justifier l’existence d’un « réseau ». Aussi, il subsiste des interrogations : quels seront les membres de ce réseau ? Quelles seront les conséquences de la mise en cohérence des organisations judiciaires et administratives sur le fonctionnement du réseau ? Quelles seront les conséquences des données économiques et démographiques sur le périmètre et le fonctionnement du réseau ?

Le rapport évoque, en effet, une « taille critique et efficiente » des juridictions ; la question se pose donc du sort des cours d’appel qui n’atteindraient pas le « seuil critique et efficient » dont le rapport n’expose pas les indicateurs permettant de le définir. La question est explosive et la substitution du « réseau » à la « carte » judiciaire ne devrait pas suffire à apaiser les tensions.

Au demeurant, l’intégration de données comptables n’affecte pas seulement la définition de l’organisation judiciaire, elle influence aussi les missions confiées aux chefs de juridiction. Organisée en cohérence avec le découpage administratif, la « gouvernance » des juridictions recevrait, au niveau régional, une mission de coordination et d’animation des juridictions du ressort. Les conditions de nomination de ces magistrats demeureraient régies par les textes en vigueur, mais l’autonomie budgétaire et les nouveaux moyens d’action sur les juridictions du ressort impliqueraient la mise en œuvre de compétences de gestion et d’administration nécessaires à la gestion « par filière ».

La réorganisation des juridictions d’appel :  cette réorganisation reposerait sur la création de cours d’appel de région et de cours d’appel territoriales.

Les cours d’appel de région
Dirigées par un premier président et un procureur général disposant de la plénitude de leurs attributions juridictionnelles, les cours d’appel de région verraient leurs ressorts redessinés à partir des données démographiques, économiques et sociales du territoire afin de mieux répartir la masse du contentieux.

Ce sont le premier président et le procureur général de la cour d’appel de région qui auraient pour compétence de coordonner les politiques judiciaires au niveau régional. Cette coordination prendrait la forme de « conférences régionales » réunissant le premier président et le procureur général près les cours d’appel de région et les cours d’appel territoriales.

Ce sont encore le premier président et le procureur général de la cour d’appel de région qui recevraient pour mission d’animer les politiques publiques avec les services de l’État au sein de l’entier ressort régional.

Les cours d’appel territoriales
Les cours d’appel territoriales seraient également dirigées par un binôme constitué d’un premier président et d’un procureur général, dotés, eux aussi, de la plénitude de leurs compétences juridictionnelles et feront l’objet d’une gestion budgétaire de proximité.

Les politiques judiciaires déployées au niveau des cours d’appel territoriales seraient développées en lien avec les directeurs des services de greffe judiciaire qui exerceraient dans toutes les cours, selon des attributions inchangées.

Le rapport prévoit que, dans l’hypothèse où plusieurs cours d’appel seraient localisées dans un même ressort régional, chacune disposerait d’un socle commun de compétence juridictionnelles généralistes, tant civiles que pénales.

Les contentieux spécialisés « pourront quant à eux être répartis entre les cours d’une même région » selon les domaines d’expertise déjà développés, « dans le cadre d’un dialogue organisé par les chefs de cours de région en leur qualité de coordinateur des activités juridictionnelles ».

La procédure de délestage : cette procédure est envisagée « sous réserve d’une expertise technique plus poussée ». Il s’agirait, selon une procédure à définir, de permettre des renvois entre les cours territoriales afin de mieux réguler les flux d’activité. Selon le rapport, « ce délestage serait apprécié selon des indicateurs objectifs, strictement encadrés et soumis à l’accord des parties ». Ces indicateurs ne sont cependant pas précisés.

Les juridictions de première instance revitalisées au sein des départements

À l’instar des cours d’appel, les juridictions de première instance seraient réorganisées et mises en cohérence avec le découpage administratif. C’est au niveau des départements que serait organisée la justice de première instance. Plus précisément, le rapport préconise de remplacer les tribunaux d’instance et tribunaux de grande instance par une architecture fondée sur un tribunal judiciaire par département avec un ou plusieurs tribunaux de proximité.

Le tribunal de proximité : le tribunal de proximité articulerait des compétences civiles et pénales.
Concernant les compétences civiles, elles correspondraient aux « contentieux du quotidien » : actions personnelles ou mobilières inférieures à 10 000 €, affaires familiales (hors prononcé du divorce et liquidation de la communauté), consommation, baux d’habitation, référés, tutelles des mineurs et des majeurs, surendettement, saisie arrêt sur salaire et, curieusement, les « autres contentieux ».

Concernant la matière pénale, ce sont les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité, les alternatives aux poursuites, les classements sous conditions, les ordonnances pénales, le jugement des contraventions et, sous réserve d’une étude approfondie, les délits relevant du juge unique correctionnel qui alimenteraient l’activité du tribunal de proximité.

Le tribunal judiciaire départemental : le rapport prévoit que « le tribunal judiciaire connaîtra des contentieux autres que ceux attribués au tribunal de proximité ou à une autre juridiction, notamment des contentieux techniques ou complexes, requérant une certaine spécialisation ou un examen en collégialité et, en matière civile, la représentation obligatoire par avocat ». Au-delà de l’imprécision quant au périmètre de la compétence de ces juridictions, il semble que les conditions de fonctionnement du tribunal de proximité s’évincent par comparaison et a contrario :

• le tribunal judiciaire est compétent pour les contentieux techniques ou complexes / le tribunal de proximité n’est pas compétent pour les contentieux techniques ou complexes ;
• le tribunal judiciaire est compétent pour les contentieux requérant une certaine spécialisation / le tribunal de proximité n’est pas compétent pour les contentieux requérant une certaine spécialisation ;
• le tribunal judiciaire est une formation collégiale / le tribunal de proximité serait une formation à juge unique ?
• la représentation par avocat serait obligatoire devant le tribunal judiciaire / la représentation par avocat ne serait pas obligatoire devant le tribunal de proximité ?

À l’instar de ce qu’il préconise pour les juridictions d’appel, le rapport prévoit une « gouvernance » composée d’un président et d’un procureur de la République. Le chef de juridiction sera responsable de la gestion de proximité de sa juridiction.