La CJUE encadre le droit de sanctionner la violation grave du règlement des centres d’hébergement

Dans un arrêt de grande chambre, la Cour de justice de l’Union s’est prononcée pour la première fois sur la portée du droit conféré aux États membres par l’article 20, § 4, de la directive 2013/33, dite Directive « accueil », de déterminer les sanctions applicables lorsqu’un demandeur de protection internationale se rend coupable d’un manquement grave au règlement du centre d’hébergement dans lequel il est accueilli ou d’un comportement particulièrement violent. Le juge de Luxembourg a ce faisant fortement encadré la marge d’appréciation des États membres en jugeant que cette disposition ne leur permet pas d’infliger une sanction consistant à retirer le bénéfice des conditions matérielles d’accueil du demandeur ayant trait au logement, à la nourriture ou à l’habillement.

En l’espèce, un ressortissant afghan arrivé en Belgique en tant que mineur non accompagné avait été accueilli dans un centre d’accueil, après avoir introduit une demande de protection internationale. Après avoir participé à une bagarre, il s’est fait exclure par le directeur du centre pour une durée de quinze jours puis a contesté la décision d’exclusion devant les juridictions belges. Saisie d’un appel, la juridiction de renvoi a interrogé la Cour de justice de l’Union européenne au moyen d’une question préjudicielle sur la possibilité pour les autorités belges de retirer ou de limiter le bénéfice des conditions matérielles d’accueil d’un demandeur de protection internationale en général, et d’un mineur non accompagné en particulier. La question qui était ici posée à la Cour consistait donc à déterminer les modalités d’articulation entre la faculté de restreindre le bénéfice des conditions d’accueil et la situation de vulnérabilité accrue d’un mineur non accompagné.

Après avoir rappelé que la directive ne donne pas de définition de la notion de « sanction », visée à l’article 20 § 4, et que les États membres disposent d’une marge d’appréciation dans la détermination de ces sanctions (§ 41), la Cour a relevé que le libellé de la directive ne peut en lui-même pas permettre de répondre à la question posée par la juridiction, et qu’il convient de prendre en compte aux fins de l’interprétation la finalité de la directive et son économie générale (§ 42). En suivant cette ligne d’interprétation, le juge de Luxembourg estime que de telles sanctions peuvent, en principe, porter sur les conditions matérielles d’accueil et que les États membres peuvent, par exemple, en limiter ou retirer le bénéfice lorsqu’un demandeur a dissimulé ses ressources financières (§ 40). Par ailleurs, « eu égard à sa finalité et à ses conséquences défavorables pour ce demandeur », le retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil constitue bien une « sanction » au sens commun du terme (§ 43). 

Cependant, la Cour ne se contente pas de rappeler la nature des mesures de sanction, elle en profite ici également pour en encadrer les conditions de prononcé. De telles sanctions doivent en effet selon la Cour et conformément à l’article 20, § 5, de la directive, être objectives, impartiales, motivées et proportionnées à la situation particulière du demandeur. Elles doivent par ailleurs, et en toutes circonstances, préserver un niveau de vie digne (§§ 45, 46 et 48). En particulier, l’exigence relative à la préservation de la dignité du niveau de vie commande, selon la Cour, que « la personne concernée ne se trouve pas dans une situation de dénuement matériel extrême qui ne lui permettrait pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que ceux de se loger, de se nourrir, de se vêtir et de se laver ». De plus, le juge européen prend soin de rappeler l’exigence de proportionnalité dans le prononcé des sanctions, inscrite à l’article 20, § 5, de la directive. 

Enfin, la Cour prend soin de consacrer quelques paragraphes à la prise en compte particulière de la situation d’un mineur non accompagné. Elle précise que celui-ci est une personne vulnérable, état qu’il faut prendre en compte « de manière accrue » lors du prononcé de sanctions, tout autant que « la considération primordiale » qu’est l’intérêt supérieur de l’enfant, protégé par l’article 24 de la Charte des droits fondamentaux (§§ 54 à 55).

En somme, un retrait, même temporaire, du bénéfice de l’ensemble des conditions matérielles d’accueil ou des conditions matérielles d’accueil relatives au logement, à la nourriture ou à l’habillement est inconciliable avec l’obligation qui pèse sur les États membres de garantir au demandeur un niveau de vie digne. En effet, une telle sanction priverait celui-ci de la possibilité de faire face à ses besoins les plus élémentaires. En outre, elle méconnaîtrait l’exigence de proportionnalité. Les États membres en général, et les autorités en charge de l’accueil des demandeurs de protection internationale en particulier, ont par conséquent l’obligation d’assurer en permanence et sans interruption un niveau de vie digne et un accès aux conditions d’accueil propre à garantir ce niveau de vie. Ils ne sauraient dès lors se contenter de remettre au demandeur une liste de centres privés pour sans-abris susceptibles de l’accueillir. Par ailleurs, s’agissant d’une sanction consistant à limiter le bénéfice des conditions matérielles d’accueil, telle qu’un retrait ou une limitation de l’allocation journalière, la Cour a précisé qu’il appartient aux autorités compétentes d’assurer en toutes circonstances qu’une telle sanction est, eu égard à la situation particulière du demandeur ainsi qu’à l’ensemble des circonstances de l’espèce, conforme au principe de proportionnalité et ne porte pas atteinte à la dignité de ce demandeur. À cet égard, elle a rappelé que les États membres peuvent prévoir d’autres mesures que celles portant sur les conditions matérielles d’accueil, telles que le maintien du demandeur dans une partie séparée du centre d’hébergement ou son transfert dans un autre centre d’hébergement, voire encore de mettre le demandeur en rétention.

Enfin, lorsque le demandeur est un mineur non accompagné, il doit être considéré comme une personne vulnérable au sens de la directive. Dans ce cas, les autorités nationales doivent prendre en compte « de manière accrue » la situation particulière du mineur, le principe de proportionnalité dans le prononcé des sanctions ainsi que l’intérêt supérieur de l’enfant.

Or si ces conclusions s’appliquent au droit belge, elles résonnent également en droit français. Le législateur français a en effet transposé le régime d’octroi et de retrait des conditions matérielles d’accueil prévu par la directive « accueil » aux articles L. 744-7 et L. 744-8 du CESEDA. En particulier, le bénéfice de conditions matérielles d’accueil, qui fait l’objet d’une décision expresse du directeur général de l’Ofii (CESEDA, art. L. 744-3), peut être retiré si le demandeur d’asile a dissimulé ses ressources financières, a fourni des informations mensongères relatives à sa situation familiale ou a présenté plusieurs demandes d’asile sous des identités différentes, ou en cas de comportement violent ou de manquement grave au règlement du lieu d’hébergement (CESEDA, art. L. 744-5 et D. 744-36). Le juge administratif français s’était sur ce point montré particulièrement sévère, en considérant par exemple qu’alors même que la décision de retrait des conditions matérielles d’accueil n’avait pas été précédée d’une mise en demeure, le recours du demandeur devait être rejeté au motif que son comportement affectait de manière permanente la tranquillité des autres résidents (CE 15 févr. 2019, n° 427803). Ainsi, comme le droit belge que le juge communautaire vient de condamner, le droit français permet qu’un demandeur d’asile soit sanctionné par un retrait du bénéfice des conditions d’accueil en cas de comportement violent ou de manquement grave au règlement du lieu d’hébergement. La décision des juges de Luxembourg vient donc ici limiter une telle possibilité, surtout lorsqu’elle s’applique à un mineur non-accompagné.