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La Cour des comptes souhaite une justice plus managériale

La commission des finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes une enquête sur « une approche méthodologique des coûts de la justice ». Dans le rapport publié ici en avant-première, la Cour insiste sur la nécessité d’améliorer le pilotage et d’établir des référentiels d’activité. Mais cette réforme managériale, conduite dans d’autres institutions, hérisse encore la justice judiciaire.

par Pierre Januelle 22 janvier 2019

Une justice aux maux connus

La Cour des comptes revient tout d’abord sur « l’évolution sensible » des crédits (8,5 % entre 2013 et 2017). Mais les moyens supplémentaires ne se sont pas traduits par une amélioration significative des performances : « les stocks d’affaires en instance, civiles et pénales confondues, dans les juridictions ont augmenté au cours de la période 2013-2017 ».

Plusieurs raisons : ces crédits ne se sont pas traduits, au départ, par des effectifs supplémentaires dans les juridictions (Dalloz actualité, 5 nov. 2018, art. P. Januel ). La Cour note aussi les problèmes que pose la très forte mobilité des magistrats (20 % des magistrats changent d’affectation chaque année). Elle relève également le taux important de personnels de greffe en temps partiel (20 % contre 15 % pour la fonction publique d’État) et le fort taux d’absentéisme (8,5 % en 2015, contre 3 %), signe d’un corps en souffrance.

Une Chancellerie aveugle et impuissante

La rapport s’attarde sur l’inégale répartition des moyens. Premier problème, « ni les outils statistiques, ni les études d’impact, ni les indicateurs de performance ne sont suffisamment fiables et complets ». Malgré ses nombreuses lacunes, le plus fiable reste OUTILGREF, qui permet d’évaluer la charge de travail des personnels de greffe. Mais il ne prend en compte ni les temps partiels, ni les congés maternité et maladie, ni le travail administratif, ni le stock d’affaires (il ne suit que le flux) et donne des résultats erronés : à Toulouse, « le résultat produit par OUTILGREF est depuis plusieurs années inférieur d’au moins quarante emplois aux effectifs localisés […] sans qu’une explication valable ait pour l’instant pu être trouvée ». Pour les magistrats, c’est pire : l’outil disponible est PHAROS, dont la fonction première n’est pas d’évaluer le temps de travail.

Faute de statistiques fiables, difficile d’affecter les personnels pour répondre aux besoins réels des juridictions. Actuellement, la Direction des services judiciaires (DSJ) élabore à partir de PHAROS une synthèse de l’activité civile et pénale de chaque juridiction. Ces fiches analysent l’évolution des flux et des stocks d’une année sur l’autre et comparent l’activité des juridictions entre elles. La juridiction répond, parfois en contestant les chiffres, et en expliquant les raisons des évolutions.

La Cour des comptes regrette que le dialogue entre chefs de cour et administration centrale s’achève en novembre, quand la loi de finances est presque adoptée. Par ailleurs, les économies réalisées par les juridictions sont insuffisamment récompensées et les critères sont flous. Enfin, trop d’acteurs interviennent (33 !), l’allocation des moyens ne suivant pas assez un système de cascade comme dans d’autres ministères. Cela entraîne une justice inégale (Dalloz actualité, 21 déc. 2018, art. P. Januel ).

Élaborer un référentiel : mission impossible ?

Les tentatives d’élaboration d’un référentiel pour quantifier le travail des magistrats n’ont jamais abouti. Un groupe de travail a toutefois remis à la chancellerie en mars 2018 des référentiels « parquet de première instance » et « parquet général ». Des référentiels locaux ont été mis en place à Rennes ou Paris, mais sans être validés par l’administration centrale. Ils permettent de mieux déterminer les moyens humains nécessaires au traitement d’une activité et d’évaluer quand la spécialisation d’un service peut générer des économies.

Cela contraste avec la justice administrative, où depuis 1965, la charge de travail des magistrats administratifs est déterminée par la norme « Braibant » (250 affaires réglées par an et par magistrat). Depuis les années 2000, ce référentiel s’accompagne de véritables indicateurs de performance. L’organisation du Conseil d’État lui permet aussi de répondre plus rapidement à d’éventuels problèmes dans une juridiction et d’impulser plus facilement « des modifications réglementaires ».

Le rapport cite d’autres référentiels européens qui évaluent le temps moyen d’un dossier par catégorie d’affaires ou phase de procédure. Ces référentiels permettent l’affectation des ressources mais ne sont pas forcément des outils de management individuels : en Allemagne, aucune comptabilisation de l’activité pondérée des magistrats n’est effectuée car cela serait contraire à l’indépendance de la magistrature.

Pour la Cour des comptes, « le ministère doit se fixer pour objectif principal de construire un système d’allocation comparable à celui de ses partenaires étrangers », et ceci en trois ans. L’outil statistique devra être amélioré et la Cour souhaite doter les cours d’appel d’une véritable capacité d’analyse leurs données.

L’établissement d’un référentiel pour la justice judiciaire risque d’être contesté. L’idée d’objectiver l’activité des magistrats est parfois dénoncée comme une atteinte à leur indépendance et une « vision comptable » de leur fonction. Pour le ministère de la justice, confronter référentiels et réalité pourrait aussi révéler le sous-dimensionnement des moyens humains. L’avenir de ce rapport est donc incertain, d’autant qu’il n’est pas une initiative de la Chancellerie mais bien de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

 

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