De la distinction entre le général et l’individuel dans l’authentification des actes communautaires

Le contexte

Les attentats du 11 septembre 2001 ont marqué, à bien des égards, la fin d’un monde et l’entrée dans un autre, fait de restrictions et de surveillance. La lutte contre le terrorisme islamiste concentre, depuis cette époque, une part non négligeable des efforts de coopération internationale, et un consensus s’est rapidement formé autour de l’idée que l’argent constitue, en cette matière comme dans bien d’autres, « le nerf de la guerre ». C’est dans cette optique que le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté, le 28 septembre 2001, une résolution 1373 (2001) arrêtant des stratégies pour lutter par tous les moyens contre le terrorisme et, en particulier, son financement. Ce texte prévoit notamment que les États membres doivent « geler sans attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles, et des personnes et des entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes ou entités ».

Dans ce contexte, le Conseil de l’Union européenne a adopté la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, dont l’objet est de mettre en application les mesures prescrites par la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU précitée au sein de l’Union européenne. L’article 2 ordonne ainsi « le gel des fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes, groupes et entités dont la liste figure à l’annexe ». Le champ d’application de la position commune est circonscrit par cette liste, dont la composition est soumise, en vertu de l’article 1^er, à un réexamen régulier (au moins une fois par semestre). Cette composition est établie en vertu de décisions prises par les autorités compétentes à l’égard des intéressés (ouverture d’enquête, poursuites, condamnations) à raison d’actes terroristes. Le 27 décembre 2001, le Conseil de l’Union a adopté le règlement (CE) n° 2580/2001 visant à mettre en œuvre les mesures sus décrites, et dont l’article 2, § 3, confère au Conseil la compétence pour réviser et modifier la liste des intéressés figurant à l’annexe de la position commune précitée.

Dès l’adoption de celle-ci, figurait sur la liste des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme, le nom...