Les déclinaisons de l’arrêt Commune de Saint-Bon-Tarentaise

Le Conseil d’État vient de rendre une nouvelle décision sur l’étendue des possibilités de recours contre les délibérations précédant l’approbation d’un plan local d’urbanisme (PLU). Dans les faits, la révision du PLU d’une commune martiniquaise avait été approuvée par délibération de son conseil municipal. Saisi par une administrée, le tribunal administratif avait annulé cette délibération en tant qu’elle classait sa parcelle en zone non constructible. Sur appel de la commune, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait annulé ce jugement ; le Conseil d’État, appelé à se prononcer en cassation, devait examiner le moyen tiré de l’insuffisante information des conseillers municipaux lors de la convocation à la séance au cours de laquelle le projet de révision du PLU avait été arrêté avant enquête publique. Ce n’est pas la première fois que les magistrats du Palais-Royal sont confrontés à l’épineuse question des conditions dans lesquelles il est possible de former un recours contre les délibérations intervenant au cours de la procédure d’élaboration ou de révision d’un PLU. Mais contrairement aux solutions, dégagées antérieurement, parfois erratiques, la jurisprudence apparaît désormais promise à une plus grande cohérence d’ensemble.

Une « opération complexe »

La procédure d’élaboration ou de révision d’un plan local d’urbanisme, « opération complexe » au sens de René Chapus (J.-M. Galabert, concl. sur CE 5 oct. 1979, n° 05727, Lebon ), est étroitement encadrée par la loi. Dans les grandes lignes, le code de l’urbanisme prévoit que le conseil municipal prescrit l’élaboration ou la révision du document et précise les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation (C. urb., art. L. 153-11 et L. 153-32). Après le débat sur les orientations générales du plan d’aménagement et de développement durables (PADD ; C. urb., art. L. 153-12), le projet de plan est arrêté par délibération (C. urb., art. L. 153-14) ; il est alors soumis à enquête publique, à l’issue de laquelle le plan est approuvé par le conseil municipal (C. urb., art. L. 153-21).

On retrouve donc trois étapes dans cette procédure spécifique, matérialisées par trois délibérations successives aux liens juridiques étroits mais au régime contentieux différencié. En tant que simple « acte préparatoire » dépourvu d’effet juridique propre, la deuxième délibération (en cause dans notre espèce) – celle par laquelle le conseil municipal arrête le projet de plan révisé avant soumission pour avis à diverses autorités et à enquête publique – est insusceptible de faire l’objet d’une contestation immédiate « dans la mesure où [elle] n’est qu’un élément de la procédure d’élaboration d’une décision » (O. Le Bot, Droit de l’urbanisme, Dalloz Action, 2021, pt 621.21). En revanche, en tant qu’acte revêtu d’une portée décisoire évidente, la troisième délibération – l’approbation du plan par le conseil municipal – figure naturellement au nombre des actes susceptibles de recours pour excès de pouvoir (CE 25 nov. 2015, n° 372659, Dalloz actualité, 9 déc. 2015, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2015. 2299 ; RDI 2016. 50, obs. P. Soler-Couteaux ). Il en va de même pour la délibération initiale (celle où le conseil municipal prescrit l’élaboration du plan, précise les motifs poursuivis et les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales), qui peut faire grief alors même qu’elle est, selon toute vraisemblance (L. Dutheillet de Lamothe, concl. sur CE 5 mai 2017, n° 388902, Dalloz actualité, 11 mai 2017, obs. J.-M. Pastor ;  Lebon avec les concl. ; AJDA 2017. 967 ; ibid. 1515 , note F. Priet ; RDI 2017. 364, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2017. 586, obs. P. Peynet ; RFDA 2017. 783, concl. L. Dutheillet de Lamothe ; ibid. 790, note E. Carpentier ), dépourvue de caractère réglementaire.

Une jurisprudence allant à tâtons

Dans une ancienne décision Commune de Saint-Lunaire (CE 10 févr. 2010, n° 327149, Dalloz actualité, 22 févr. 2010, obs. A. Vincent ; Lebon ; AJDA 2010. 294 ; RDI 2010. 333, obs. Soler-Couteaux ), le juge administratif avait mis en relief le « caractère substantiel » de chacun des deux volets distincts (la détermination des objectifs poursuivis et les modalités de la concertation) de la première délibération ; une insuffisance de l’un ou l’autre de ces volets pouvait entraîner l’illégalité du document. Cette jurisprudence avait alors suscité, à l’époque, l’émoi de la doctrine spécialisée, qui avait craint qu’elle ne conduise à l’annulation sèche de l’acte d’approbation du plan en raison de l’illégalité d’une délibération votée plusieurs années auparavant – craintes malheureusement justifiées si l’on considère les neuf annulations recensées à hauteur d’appel en 2014 et 2015 (L. Dutheillet de Lamothe, préc.). Les conséquences différées de cette « bombe à retardement » contentieuse (L. Santoni, Les « objectifs » de...