Demandeurs d’asile : besoins élémentaires et traitements inhumains ou dégradants

La CEDH s’est prononcée, le 2 juillet 2020, sur une requête portée par cinq demandeurs d’asile majeurs et isolés, qui invoquaient la violation de l’article 3 de la Convention européenne par la France, alléguant ne pas avoir pu bénéficier d’une prise en charge matérielle et financière pourtant prévue par le droit national, et ayant été contraints de dormir dans la rue, privés de ressource financière pendant plusieurs mois.

L’un d’eux n’ayant pas maintenu sa requête devant la Cour, il n’en sera pas fait mention.

En l’espèce, trois des quatre requérants dont le recours a été examiné par la CEDH rencontraient des situations analogues. Après être entrés sur le territoire français, ils avaient dû attendre respectivement 95, 131 et 90 jours entre le dépôt de leur demande d’asile auprès de la préfecture de police et leur enregistrement, délais durant lesquels ils n’avaient pu justifier de leur qualité de demandeurs d’asile, les conduisant à ressentir un sentiment de « peur d’être arrêtés et expulsés vers leur pays d’origine ». Le dernier d’entre eux avait toutefois obtenu un récépissé constatant le dépôt de sa demande d’asile vingt-huit jours après son premier rendez-vous à la préfecture. Par ailleurs, ils avaient tous formé un recours devant le juge des référés, les deux premiers afin d’enjoindre l’État à examiner leurs demandes d’asile, les deux autres afin d’obtenir un logement en cette qualité, tous ayant été rejetés. Ils vécurent ainsi respectivement 262 jours, 9 mois et 170 jours dans la rue, dont 262 jours, 185 jours et 133 jours sans qu’aucune ressource financière leur soit versée. Le quatrième requérant vécut également 9 mois dans la rue, et perçut l’allocation temporaire d’attente 63 jours après sa première présentation en préfecture. Enfin, le premier d’entre eux a finalement obtenu de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) une protection subsidiaire en raison du contexte de violence dans sa province d’origine, 229 jours après son entrée sur le territoire. Le second et le quatrième virent leurs demandes auprès de l’OFPRA rejetées après respectivement 472 et 448 jours, le troisième ayant pu bénéficier du statut de réfugié 188 jours après sa convocation à la préfecture de police.

La Cour conclut à la violation de l’article 3 de la Convention concernant les trois premières requêtes, estimant notamment que « les autorités françaises ont manqué à l’encontre des requérants à leurs obligations prévues par le droit interne [et que] doivent être tenues pour responsables des conditions dans lesquelles ils se sont trouvés pendant des mois, vivant dans la rue, sans ressources, […] ne disposant d’aucun moyen de subvenir à leurs besoins essentiels et dans l’angoisse permanente d’être attaqués et volés ». Concernant le dernier requérant, la Cour aboutit à une absence de traitement inhumain ou dégradant. En effet, même s’il a effectivement vécu « sous une tente », « il a ensuite disposé de moyens lui permettant de subvenir à ses besoins essentiels ».

Traditionnellement, la CEDH considère que les demandeurs d’asile constituent un groupe particulièrement défavorisé et vulnérable bénéficiant d’un renforcement des garde-fous conventionnels (CEDH 21 janv. 2011, M.S.S. c/ Belgique et Grèce, n° 30696/09, Dalloz actualité, 27 janv. 2011, obs. M.-C. de Monteclerc ; AJDA 2011. 138 ; D. 2012. 390, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RFDA 2012. 455, chron. H. Labayle, F. Sudre, X. Dupré de Boulois et L. Milano ; Constitutions 2011. 334, obs. A. Levade ; RTD eur. 2012. 393, obs. F. Benoît-Rohmer ) du fait de leur parcours migratoire et de leurs expériences traumatiques (CEDH 21 nov. 2019, Ilias et Ahmed c. Hongrie, n° 47287/15, AJDA 2020. 160, chron. L. Burgorgue-Larsen ; RTD civ. 2020. 329, obs. J.-P. Marguénaud ). En est l’illustration typique le fait qu’elle refuse d’imposer aux États parties de « fournir un logement à toute personne relevant de leur juridiction » (CEDH 18 janv. 2001, Chapman c. Royaume-Uni, n° 27238/95, AJDA 2001. 1060, chron. J.-F. Flauss ; D. 2002. 2758 , note D. Fiorina ; RTD civ. 2001. 448, obs. J.-P. Marguénaud ), mais qu’elle les contraint à fournir « un hébergement ou des conditions matérielles décentes aux demandeurs d’asile démunis » (v. § 161 du présent arrêt). Néanmoins, bien que la reconnaissance de leurs droits à l’échelle européenne soit en pleine construction, la Cour refuse de consacrer un droit général à l’asile politique (CEDH, 3^e sect., 13 févr. 2020, N.D. et N.T. c. Espagne, n^os 3599/18, AJDA 2020. 921 ; D. 2020. 1348 , note C. Collin ) et de contraindre les États parties à la Convention à fournir une assistance financière aux réfugiés pour assurer le maintien d’un certain niveau de vie (CEDH 28 oct. 1999, Pancenko c. Lettonie, n° 40772/98, AJDA 2000. 526, chron. J.-F. Flauss ; CEDH, 4^e sect., 26 avr. 2005, Müslim c. Turquie, n° 53566/99).

Par ailleurs, à plusieurs reprises, la Cour a été confrontée aux contentieux liés aux conditions matérielles d’existence insatisfaisantes de certains demandeurs d’asile et estime à ce titre que « les facteurs liés à un afflux croissant de migrants ne peuvent pas exonérer les États contractants de leurs obligations » (CEDH 15 déc. 2016, Khlaifia et autres c. Italie, n° 16483/12, Dalloz actualité, 14 févr. 2017, obs. E. Autier ; D. 2017. 261, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; Rev. crit. DIP 2017. 389, note Anselm Zölls ). Celles-ci sont notamment issues des directives « Accueil » 2003/9 du 27 janvier 2003 et 2013/33/UE du 26 juin 2013 qui consacrent l’obligation, en outre, de prendre en charge matériellement et financièrement les demandeurs d’asile (CEDH, 5^e sect., 28 févr. 2019, Khan c. France, n° 12267/16, Dalloz actualité, 5 mars 2019, obs. D. Goetz ; AJDA 2019. 489 ; D. 2019. 1092, et les obs. , note A.-B. Caire ; ibid. 1096, entretien K. Parrot ; ibid. 1732, obs. P. Bonfils et A. Gouttenoire ; AJ fam. 2019. 111 et les obs. ; AJCT 2019. 292, obs. E. Aubin ). Ces affirmations se confirment d’ailleurs en l’espèce. Les requérants, qui se trouvaient dans l’incapacité légale de travailler, étaient assujettis à l’assistance que l’État français était chargé de leur apporter, eu égard aux formalités qu’ils avaient entreprises et à leurs déclarations administratives. Or, en l’absence d’assistance matérielle et financière apportée par l’État, du fait d’un délai de réponse prolongé ou du rejet de leurs différentes demandes d’accès à des prestations sociales et d’hébergement, les quatre requérants avaient vécu « dans la rue », « sous les ponts » ou « dans une tente » (§ 176).

En premier lieu, pour apprécier l’opportunité d’appliquer l’article 3 de la Convention, la CEDH se réfère au degré minimum de gravité, dont l’appréciation est relative et dépend de l’ensemble des données de la cause (CEDH 4 nov. 2014, Tarakhel c. Suisse, n° 29217/12, AJDA 2014. 2162 ; ibid. 2015. 150, chron. L. Burgorgue-Larsen ; RTD eur. 2016. 343, obs. F. Benoît-Rohmer ). Concernant les demandeurs d’asile, la Cour conditionne son champ d’application à leur état de « dénuement » et notamment à leur incapacité à répondre à leurs besoins les plus élémentaires (CEDH, 5^e sect., 24 mai 2018, N.T.P. et autres c. France, n° 68862/13, Dalloz actualité, 11 juin 2018, obs. C. Breil ; D. 2019. 347, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ). En l’espèce, les trois premiers requérants rapportent avoir connu de grandes difficultés à se nourrir ou se laver. « De façon générale, pour répondre à leurs besoins fondamentaux, ils n’ont pu, pendant les périodes où ils vécurent à la rue sans ressources financières, que s’en remettre à la générosité de particuliers » (§ 179). En résultait un profond sentiment de « peur, d’angoisse ou d’infériorité propres à les conduire au désespoir », caractéristique d’un traitement inhumain ou dégradant (v. S. Hennette-Vauchez et D. Roman, Droits de l’homme et libertés fondamentales, 4^e éd., Dalloz, coll. « Hypercours », 2020, p. 417 ; CEDH 17 juill. 2014, Svinarenko et Slyadnev c. Russie, n^os 32541/08 et 43441/08, RSC 2014. 623, obs. J.-P. Marguénaud ).

En second lieu, c’est l’intensité de ce dénuement qui permet de caractériser le degré minimal de gravité propre à constater une violation de l’article 3 de la Convention. En l’espèce, elle se matérialise par les délais excessifs durant lesquels, face à l’inaction du gouvernement français, les requérants ont été soumis à ce traitement.

D’une part, plus que les conditions matérielles d’existence, c’est l’absence de ressource financière qui permet d’apprécier le degré de gravité. Alors que les trois premiers requérants se sont vus reconnaître la violation de l’article 3 de la Convention, et n’ont obtenu de prestation financière qu’après « des mois » (§ 184) passés dans la rue, le quatrième d’entre eux, ayant lui-même vécu 9 mois « sous une tente » (§ 187), a pu disposer de l’allocation temporaire d’attente 63 jours après sa première présentation à la préfecture. Ainsi, bien qu’il ait été soumis à des conditions matérielles d’existence « difficiles », les autorités étatiques lui ont permis de subvenir à ses « besoins essentiels » avant que sa situation n’atteigne le degré de gravité nécessaire pour constater une violation de l’article 3 de la Convention (CEDH, 5^e sect., 10 oct. 2019, M.D. c. France, n° 50376/13, Dalloz actualité, 25 oct. 2019, obs. S. Fucini ; AJDA 2020. 160, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2020. 298, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; AJ fam. 2019. 555 et les obs. ).

D’autre part, la CEDH, se plaçant du point de vue de l’État français, rapporte qu’il a été alerté à maintes reprises de l’impossibilité des requérants de jouir en pratique de leurs droits et donc de pourvoir à leurs besoins essentiels (§ 184). Bien qu’il ne soit pas resté totalement indifférent de leur situation (§ 182), il ne leur a pas fourni une « réponse adéquate ». En balayant l’argument selon lequel les requérants n’avaient pas suffisamment sollicité le dispositif « 115 » visant à l’attribution d’un hébergement d’urgence, la Cour étend ici son champ de protection en considérant que les États ne peuvent se contenter d’user de mécanismes en pratique inopérants (du fait de leur saturation et du profil des demandeurs en l’espèce) pour satisfaire aux obligations qui leur incombent.

Par ailleurs, pour apprécier le caractère déraisonnable du délai d’action des autorités étatiques, la Cour se fonde sur la durée pratique d’attente d’une réponse (trois à cinq mois à l’époque des faits). Elle distingue le cas des premiers requérants, ayant obtenu l’enregistrement de leur demande d’asile 95 et 131 jours après leur dépôt, alors que le quatrième d’entre eux en a reçu un récépissé 28 jours après son premier rendez-vous à la préfecture (§ 169).

Ainsi, la combinaison des conditions matérielles d’existence dans lesquelles ont été placés les trois premiers requérants avec l’absence de réponse adéquate de l’État français dans un délai raisonnable suffit à atteindre le degré de gravité requis pour conclure à une violation de l’article 3 de la Convention (CEDH, 4^e sect., 28 juin 2011, Sufi et Elmi c. Royaume-Uni, n^os 8319/07 et 11449/07 ; 1^re sect., 31 juill. 2014, F.H. c. Grèce, n° 78456/11). À l’inverse, le quatrième requérant a certes été confronté à une situation matérielle « difficile », mais il a bénéficié in fine de ressources financières lui permettant de subvenir à ses besoins élémentaires, et a pu se prévaloir de sa qualité de demandeur d’asile dans un délai raisonnable. Par conséquent, il ne peut pas invoquer avoir subi un traitement semblable aux trois autres requérants.

Bien que cette nouvelle décision n’apporte pas de retentissement flagrant aux droits accordés aux demandeurs d’asile, elle a le mérite d’inviter à quelques rappels salutaires. D’une part, en pareil cas, la capacité des requérants à subvenir à leurs besoins essentiels demeure le critère principal qui conditionne l’applicabilité de l’article 3 de la Convention (CEDH, 1^re sect., 4 févr. 2016, Amadou c. Grèce, req. n° 37991/11, D. 2017. 261, obs. O. Boskovic ). D’autre part, la Cour élargit à petits pas le champ de protection de l’article 3 de la Convention et condamne un État membre pour des traitements inhumains ou dégradants, même si ce dernier n’a pas été indifférent à la situation des requérants, mais dès lors que la réponse qu’il a apportée ne permettait pas de satisfaire leurs besoins élémentaires.