Déontologie en politique : la France est-elle la nouvelle Suède ?

Au début des années 2000, la déontologie était un concept exotique, réservé aux pays scandinaves. Des choses se sont progressivement mises en place. Un comité de déontologie au Sénat en 2009, puis un déontologue à l’Assemblée nationale. En 2013, le scandale Cahuzac a entraîné la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et imposé les déclarations de patrimoine et d’intérêts. En 2017, la loi Confiance, votée après une présidentielle marquée par l’affaire Fillon, a été une nouvelle brique à l’édifice.

Pour le directeur général de l’observatoire de l’éthique publique, Mathieu Caron, « jusqu’aux années 2000, nous avons traité les questions de probité des responsables publics sous un angle excessivement pénal. Cela a été un échec à double titre. D’abord, le faible nombre de peines de prison ferme a nourri le ressentiment d’une impunité des politiques. Ensuite, de nombreux écarts de nos politiques ne relèvent pas de la responsabilité pénale mais de la responsabilité politique, voire individuelle ». D’où l’intérêt de la déontologie, qui vise à introduire des questionnements et une autodiscipline des responsables. De la « morale en action ».

La technique du « copain de vestiaire »

Outre des inspirations britanniques ou canadiennes, la France étend souvent des institutions préexistantes. Ainsi, à la suite de l’affaire Cahuzac, l’ancienne commission de déontologie s’est muée en HATVP. Pour Baptiste Javary, qui a soutenu une thèse sur la déontologie parlementaire, « c’est ce qui explique cette focalisation sur les déclarations de patrimoine, une spécificité française ».

Par ailleurs, les instances déontologiques s’adaptent à leurs institutions. Alors que l’Assemblée a fait le choix d’un déontologue indépendant, le Sénat a mis en place un comité de déontologie composé d’un sénateur par groupe, au départ présidé par Robert Badinter. Pour un haut fonctionnaire parlementaire, « ce choix a été fait dans l’inconscient de chaque assemblée ».

Au Sénat, le comité fonctionne par consensus. « En deux ans, il n’y a qu’un ou deux votes, sur des sujets secondaires », nous explique son président, le sénateur LR Arnaud Bazin. Le président du Sénat Gérard Larcher prend au sérieux ce comité et demande aux groupes d’y envoyer des sénateurs ayant une certaine envergure. Pour Arnaud Bazin, « les membres transmettent à l’intérieur de leurs groupes les bonnes pratiques ». Un fonctionnement qui nous a été décrit par d’autres, comme la technique du « copain de vestiaire » : « si un sénateur adopte un comportement contestable, il sera recadré par un membre du comité. Si cela ne suffit pas, son président de groupe, voire le président du Sénat, interviendra ». L’institution est très consciente du risque de scandale et ne souhaite plus être entachée par un mouton noir.

L’Assemblée nationale, plus exposée médiatiquement et plus clivée politiquement, a fait le choix d’un déontologue extérieur. Depuis 2017, c’est Agnès Roblot-Troizier, professeure de droit public : « J’ai beaucoup plus de pouvoirs que mes prédécesseurs parce qu’il y a eu une volonté politique de renforcer mes missions. Cette volonté est liée à un contexte : l’affaire Fillon, puis la loi Confiance de 2017 qui lui a répondu. Certains députés ont bien compris l’intérêt du recours au déontologue et me sollicitent par anticipation pour s’assurer de leur respect des règles déontologiques : ce réflexe est particulièrement sain. »

Les recours à la déontologue, en effet, explosent. Sur sa première année, Agnès Roblot-Troizier avait été saisie à 1 467 reprises. Vingt fois plus que Noëlle Lenoir, cinq ans auparavant. Pour y faire face, la déontologue dispose de dix fonctionnaires, contre une seule auparavant. L’arrivée d’une nouvelle génération de députés, élus dans les suites de l’affaire Fillon, est une des explications. Mais le constat est identique au Sénat. Pour Arnaud Bazin, « il y a une forte appétence des nouveaux collègues. La déontologie entre dans les mœurs et dans l’esprit des parlementaires ».

Quand une députée doit rembourser ses frais de mandat

Spécificité de la France : déontologie et contrôle sont mélangés. Pour Sofia Wickberg, docteure en science politique, « la France donne une place prépondérante aux institutions de contrôle indépendantes et aux administrations, là où d’autres misent sur l’autorégulation. En Suède, la pression du groupe parlementaire est centrale. On me disait souvent qu’il ne fallait pas embarrasser le groupe ». En France, les groupes parlementaires sont faibles et excluent rarement leurs membres mis en examen.

Le plus bel exemple de ce tropisme français pour les administrations de contrôle est la HATVP. Créée en 2013, elle a, en cinq ans, saisi 73 fois la justice. Elle a aussi saisi le parquet national financier pour dix-huit parlementaires, dont Jean-Christophe Cambadélis ou Thierry Solère en raison de l’utilisation de leur enveloppe de frais de mandat, avant 2017. Car s’il n’existait alors pas de règles internes sur ces enveloppes (ou sur les collaborateurs familiaux fictifs), le droit pénal punit tout détournement à des fins d’enrichissement personnel. Instaurer des règles internes protège du pénal. Ce que confirme Arnaud Bazin : « Je dis toujours aux collègues qu’il vaut mieux un comité de déontologie plutôt que de se retrouver dans des situations délicates devant la HATVP. »

Quand il a fallu instaurer un contrôle des frais de mandat en 2017, le législateur l’a confié aux instances déontologiques. Le résultat d’un long combat. Comme le rappelle la déontologue : « À l’origine, l’IRFM [indemnité représentative de frais de mandat, ndlr] était perçue comme un complément de salaire, sans contrôle. D’où des pratiques qui aujourd’hui choquent. »

Même si 2019 a été une année d’apprentissage, les deux assemblées tirent un bilan positif de ce contrôle. Au Sénat, trente-cinq experts-comptables ont travaillé pendant trois mois et aucun signalement n’a été fait au bureau. Difficile d’en savoir plus sur les parlementaires épinglés. Les instances déontologiques cultivent le secret et la seule source d’information est le rapport annuel. Toutefois, à l’Assemblée nationale, selon nos informations, une députée de l’opposition a vu son compte refusé et doit rembourser 30 000 €. D’autres députés ont dû rembourser certaines dépenses insuffisamment justifiées.

Quand la déontologie se noie dans le sirop

Mais parfois la déontologie hoquette. Ainsi, la HATVP, après un premier mandat de Jean-Louis Nadal tonitruant, se fait plus discrète depuis quelques mois. Elle doit digérer de nombreuses réformes, dont le contrôle du lobbying et du pantouflage des fonctionnaires. Son collège a été complété avec difficulté, plusieurs personnalités refusant de l’intégrer. D’autant que les membres du collège sont, comme les ministres, strictement contrôlés, ce qui a posé problème à certains d’entre eux dans le passé.

Autre exemple de la digestion lente des nouvelles règles : l’affaire des sirops Monin. Fin 2019, le député François Cormier-Bouligeon avait posé à la buvette avec des bouteilles de sirop Monin, produit de sa circonscription. Or l’article 5 du code de déontologie est clair : les députés « s’abstiennent d’utiliser les locaux ou les moyens de l’Assemblée pour promouvoir des intérêts privés ». La déontologue a donc logiquement saisi le bureau. Mais plutôt qu’un simple rappel à la règle, ce dernier a considéré « qu’en l’absence de conflit d’intérêts, il n’y avait pas lieu à statuer ». Une interprétation très libre de la règle et un désaveu pour la déontologue. Pour Agnès Roblot-Troizier, « il y a eu, selon moi, une forme d’incompréhension de la règle. De mon point de vue, le bureau a envoyé un mauvais signal ».

Une tension fréquente entre déontologue et organe de sanction. Pour Baptiste Javary, « même au Canada ou au Royaume-Uni, c’est le Parlement qui sanctionne. Et ils déjugent parfois le déontologue. Après, dans les pays qui fonctionnent avec un comité de déontologie, il n’est pas toujours facile de réprimander un collègue. Alors que la déontologue, indépendante, n’a rien à craindre ». Une indépendance qu’Agnès Roblot-Troizier revendique : « Il faut une certaine indépendance pour exercer les fonctions d’un déontologue. Il m’est parfois opposé le fait que, n’étant pas élue, je connaîtrais mal le quotidien d’un député. Mais j’échange régulièrement avec les députés et j’ajouterais, de manière imagée, qu’un médecin n’a pas besoin d’avoir été malade pour poser un diagnostic. Une trop forte proximité peut également nuire. »

La France n’a plus à rougir

La France est-elle devenue un pays scandinave ? Pas encore. Pour Elsa Foucraut, de Transparency International : « Nous sommes à un état encore immature, il y a une vraie progression de la déontologie dans toutes les sphères, mais les acteurs sont encore dans une démarche de gestion du risque : ils saisissent le déontologue d’abord pour se protéger, plus dans une démarche de questionnement. La déontologie continue de faire peur. » Pour Sofia Wickberg : « Je ne dirai pas que la France est en retard aujourd’hui. Mais les règles sont encore récentes, et il y a besoin de les intérioriser, comme dans les pays où elles existent depuis cinquante ans. »

Ce que confirme Agnès Roblot-Troizier : « Chaque pays a fait avancer la déontologie en fonction de ses affaires. Nous ne sommes pas au bout et nous cherchons encore les bons instruments. Mais nous n’avons plus à rougir de notre situation si on se compare aux autres pays. » Une avancée qui pourra répondre à la crise de confiance envers les politiques ? Pour la déontologue : « L’antiparlementarisme actuel est très inquiétant. Porter un discours rassurant sur l’honnêteté des parlementaires, comme je le fais, est inaudible. Mais, à la différence de certains, je ne pense pas que la déontologie et la transparence soient une source de cet antiparlementarisme. En revanche, elles répondent à l’augmentation de la demande citoyenne souhaitant des élus irréprochables. »