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Des indicateurs pour mesurer l’inflation normative

L’inflation législative est pour le Conseil d’État une préoccupation récurrente.

par Pierre Januelle 31 mai 2018

Après un recensement des différentes données statistiques (issues du secrétariat général du gouvernement, de l’Assemblée nationale, du Sénat ou du Conseil d’État), le groupe de travail a abouti à un tableau de bord comportant 21 indicateurs. Depuis mars dernier, ce tableau a été mis en ligne sur le site Legifrance.

Les chiffres et les tendances de l’inflation normative

Si, hors ratification de traités, le nombre de lois promulguées reste relativement stable (autour d’une cinquantaine par an), elles sont de plus en plus d’initiative parlementaire, conséquence de l’ordre du jour partagé instauré par la révision constitutionnelle de 2008. Plus que le nombre de textes, ce qui augmente est leur taille, le nombre d’articles doublant souvent entre le dépôt d’un texte et son adoption définitive. Les années électorales étant atypiques, l’année record reste 2016 avec 2 392 articles législatifs adoptés, représentant 801 426 mots, auquel il faut ajouter 1 906 articles issus d’ordonnances représentant 548 697 mots.

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Régulièrement dénoncée dans le passé, l’application de loi s’est améliorée ces dernières années, avec un taux d’application de 95 % à la fin de la dernière législature. Le nombre de décret est toutefois resté stable ces dernières années (entre 1 600 et 1 800 par an). À cela, il faut ajouter 8 913 arrêtés publiés en 2017 et entre 1 300 et 1 400 circulaires par an. Les indicateurs montrent que les circulaires concernent avant tout les secteurs de la défense, de l’agriculture, de l’éducation/enseignement supérieur/recherche, du budget et enfin de la santé et des solidarités. Au total, le Journal officiel ne cesse de grossir ces dernières années, 2017 étant une année record avec plus de 75 000 pages.

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Le stock des normes est important. Début 2018, 80 267 articles législatifs étaient en vigueur (dont plus du tiers non codifiés) et 240 191 articles réglementaires (dont les trois cinquième non codifiés). Ces dix dernières années, ce sont le code de l’urbanisme et le code de la construction et de l’habitation qui ont le plus grossi (+ 46 % et + 27 % depuis 2009). Il semble que le nombre de mesures de transposition des directives européennes soit moins important que dans le passé.

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Mieux mesurer l’inflation normative

Dans son étude, le Conseil d’État suggère plusieurs pistes d’amélioration de cet outil statistique. Il préconise de comptabiliser les bulletins officiels ministériels ainsi que les actes des autorités administratives indépendantes. Il souhaiterait également l’élaboration d’un indicateur relatif à l’instabilité de la norme. Un tel indicateur avait pu être calculé par le secrétariat général du gouvernement (SGG) en 2010.

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Le Conseil d’État souhaiterait également mieux mesurer les sources de l’inflation normative. Le droit européen est régulièrement évoqué mais un indicateur manque pour savoir ce qui relève de la transposition ou de la sur-transposition (v. Dalloz actualité, 22 déc. 2017, art. P. Januel ). Le Conseil d’État appelle aussi à un meilleur suivi des ordonnances, de l’habilitation à la ratification (v. Dalloz actualité, 20 mars 2018, art. P. Januel ).

Mais la construction de ces outils nécessite un travail très lourd. Le Conseil d’État appelle à un travail en réseau, associant SGG, assemblées parlementaires et administrations centrales, ces indicateurs relevant de la compétence d’organismes différents. S’ajoute également la question de l’impact financier des mesures nouvelles. Sur ce sujet, le SGG a diffusé en août dernier un guide méthodologique pour calculer l’impact financier de la réglementation nouvelle.

Au final, si l’inflation normative est mieux mesurée, la volonté politique pour lutter contre semble manquer. Car, au-delà des indicateurs, des circulaires (Dalloz actualité, 31 juill. 2017 et 19 janv. 2018 , obs. J.-M. Pastor) et des promesses récurrentes (« deux normes abrogées pour une nouvelle »), les textes n’ont jamais été aussi volumineux. Et ce n’est pas les projets de loi Alimentation (17 articles au dépôt, 72 après la commission), ELAN (65 articles au dépôt, 129 après la commission) ou d’orientation de la justice (57 articles au dépôt) qui vont enrayer ce problème. 

 

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