Du recours effectif pour indemniser des conditions indignes de détention

Au 1^er décembre 2005 alors que la densité carcérale s’établissait à 115,7 %, Robert Badinter avait fustigé l’état déplorable des prisons françaises : « Nous ne pouvons plus persister dans cette acceptation séculaire de prisons indignes, alors qu’il ne faut que du courage politique pour en finir avec cette honte nationale » (R. Badinter, Une cause nationale, L’Obs, 4 nov. 2005). Depuis lors, la France s’est dotée d’une loi fondamentale, sur le service public pénitentiaire et sur la condition de la personne détenue, censée garantir à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits (L. n° 2009-1436, 24 nov. 2009, dite « loi pénitentiaire », v. not. art. 22). C’est ainsi que l’incarcération doit, par principe, être subie en cellule individuelle (v. égal. C. pr. pén., art. 716 et 717-2) dans des conditions d’hygiène et de salubrité satisfaisantes, eu égard notamment au climat, au cubage d’air, à l’éclairage, au chauffage ou encore à l’aération (C. pr. pén., art. D. 349 s.). Quinze années plus tard, tandis que la densité carcérale au 1^er janvier 2020 était restée strictement inchangée, l’indignité des conditions de détention est pourtant toujours régulièrement dénoncée : « Dans la plupart des établissements visités, spécialement dans les maisons d’arrêt, l’immobilier est en piteux état, vite dégradé en raison de la suroccupation, mal maintenu et mal entretenu faute de crédits et de capacité à libérer les cellules nécessaires le temps des travaux. Les nuisibles, en particulier les rats et les punaises, ne sont pas rares, les sanitaires sont en mauvais état, l’étanchéité n’est pas assurée, l’eau chaude est aléatoire, les abords des bâtiments sont sales et les cours de promenade sont dégradées » (Rapport d’activité 2019, Dossier de presse, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté).

Ce constat d’échec a été singulièrement confirmé le 30 janvier 2020 par une condamnation historique de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), laquelle, saisie de trente-deux requêtes entre le 20 février 2015 et le 20 novembre 2017, a condamné la France pour violation des articles 3 et 13 de la Convention européenne, dénonçant un problème structurel de surpopulation carcérale et d’insalubrité récurrente de certaines installations pénitentiaires (CEDH 30 janv. 2020, J.M.B. et autres c. France, req. n° 25338/16, Dalloz actualité, 31 janv. 2020, J. Mucchielli ; ibid., 6 févr. 2020, E. Senna ; AJDA 2020. 2385 ). Au-delà des conditions de détention indécentes – en raison notamment d’un espace personnel de moins de 3 à 4 m², la Cour a constaté que les personnes détenues ne disposaient d’aucun recours juridictionnel susceptible de faire cesser immédiatement les atteintes portées à leurs droits ou, à tout le moins, susceptible d’y apporter, avec certitude, une amélioration substantielle. Après avoir rappelé sa propre jurisprudence – qui préconise la mise en œuvre de remèdes préventifs et compensatoires devant s’articuler de manière complémentaire (CEDH 17 mars 2020, Shmelev et autres contre Russie, n^os 41743/17, § 89 à 96), la Cour a recommandé l’adoption dans la législation nationale d’un recours permettant aux personnes détenues de faire effectivement cesser toute situation d’indignité et d’empêcher la continuation d’une violation alléguée – étant observé qu’existent déjà, parallèlement et sur le terrain administratif, de possibles recours compensatoires indemnitaires ainsi que d’éventuelles actions de référés.

Le 8 juillet 2020, sans attendre une éventuelle modification de la législation en vigueur, la Cour de cassation, prenant acte de la condamnation de la Cour européenne, a énoncé qu’il appartenait au juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle, de faire vérifier les allégations de conditions indignes de détention formulées par un détenu sous réserve que celles-ci soient crédibles, précises, actuelles et personnelles – l’indignité d’une détention provisoire pouvant alors constituer un obstacle à sa poursuite (Crim., QPC, 8 juill. 2020, n° 20-81.739, Dalloz actualité, 31 août 2020, obs. C. Margaine ; AJDA 2020. 1383 ; ibid. 1383 ; D. 2020. 1774 , note J. Falxa ; ibid. 1643, obs. J. Pradel ; AJ fam. 2020. 498, obs. Léa Mary ; AJ pénal 2020. 404, note J. Frinchaboy ; Dalloz actualité, 9 oct. 2020, obs. F. Engel ; 25 nov. 2020, n° 20-84.886, Dalloz actualité, 14 déc. 2020, obs. S. Fucini ; D. 2020. 2347 ). Cette décision tranchait en tout point avec un précédent jurisprudentiel aux termes duquel la chambre criminelle avait pu valider le rejet d’une demande de mise en liberté fondée notamment sur le non-respect des normes d’occupation des cellules fixées par l’administration pénitentiaire, en retenant qu’une éventuelle atteinte à la dignité de la personne en raison des conditions de détention, si elle est susceptible d’engager la responsabilité de la puissance publique en raison du mauvais fonctionnement du service public, ne saurait constituer un obstacle légal au placement et au maintien en détention provisoire (Crim. 18 sept. 2019, n° 19-83.950 P, Dalloz actualité, 31 août 2020, obs. W. Azoulay ; D. 2019. 1761 ; AJ pénal 2019. 560, obs. J. Frinchaboy ; RSC 2019. 808, obs. Y. Mayaud ).

En parallèle, la chambre criminelle a également transmis au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) relatives à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions relatives à la détention provisoire (Crim., QPC, 8 juill. 2020, n° 20-81.731, RSC 2020. 690, obs. R. Parizot  ; 8 juill. 2020, n° 20-81.739, préc.). Par décision du 2 octobre 2020, le Conseil constitutionnel a jugé qu’il incombait au législateur, avant le 1^er mars 2021, de garantir aux personnes placées en détention provisoire la possibilité de saisir un juge afin de mettre fin aux conditions de détention attentatoires à la dignité de la personne humaine, lorsque celles-ci existent (Cons. const. 2 oct. 2020, n° 2020-858/859 QPC, Dalloz actualité, 9 oct. 2020, obs. F. Engel ; AJDA 2020. 1881 ; D. 2020. 1894) – indépendamment des actions susceptibles d’être engagées, notamment en référé et sur le fondement des articles L. 521-2 ou L. 521-3 du code de justice administrative, lesquelles ne garantissent pas, en toutes circonstances, qu’il soit mis fin à une détention dégradante.

Depuis lors, le Conseil d’État est venu quant à lui réaffirmer sa jurisprudence antérieure, précisant « qu’en parallèle de la procédure prévue à l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui permet d’ores et déjà de remédier aux atteintes les plus graves aux libertés fondamentales des personnes détenues, le juge de l’excès de pouvoir peut, lorsqu’il est saisi à cet effet, enjoindre à l’administration pénitentiaire de remédier à des atteintes structurelles aux droits fondamentaux des prisonniers en lui fixant, le cas échéant, des obligations de moyens ou de résultats. Il lui appartient alors de statuer dans des délais adaptés aux circonstances de l’espèce » ; puis le Conseil a rappelé qu’il n’appartenait « qu’au législateur de tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour [européenne] s’agissant de l’absence de voie de recours préventive pour mettre fin aux conditions indignes de détention résultant de carences structurelles » (CE 19 oct. 2020, req. n° 439372, Dalloz actualité, 22 oct. 2020, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2020. 1991 ; D. 2020. 2121, obs. M.-C. de Montecler ; AJ pénal 2020. 593, obs. J.-P. Céré ).

C’est dans cette actualité particulièrement nourrie que vient s’insérer la jurisprudence présentement commentée. Pour résumer les faits en quelques mots, le requérant, après avoir obtenu du juge des référés que soit constaté par un expert l’état des cellules qu’il avait occupées au sein de sa maison d’arrêt, a obtenu la condamnation de l’État en raison de l’indignité des conditions de détention subies pendant un peu plus de quatre mois. L’expert avait notamment acté que la dernière cellule occupée, en compagnie de quatre autres codétenus, était en mauvais état, vétuste, mal éclairée et avec un volume d’air insuffisant pour cinq adultes. In fine, si une indemnisation du préjudice moral avait été allouée à hauteur de 500 €, le tribunal administratif avait laissé à la charge du requérant les frais d’expert, à hauteur de 773,57 €, dès lors que l’ordonnance prescrivant l’expertise avait été déclarée non avenue. Partant, le requérant se plaignait de l’ineffectivité de son recours administratif indemnitaire dans la mesure où il s’est finalement trouvé redevable de l’État en raison des frais d’expertise restés à sa charge. Suivant rejet par le Conseil d’État des pourvois – principal et incident – formés contre cette décision, la Cour européenne considère en l’espèce que le résultat auquel a abouti l’action du requérant – placé en situation débitrice malgré la reconnaissance du bien-fondé d’une partie de ses prétentions – a privé son recours d’effectivité.

Pour la première fois, la Cour européenne juge que le recours indemnitaire ouvert devant le juge administratif français à raison de conditions de détention indignes est in abstracto effectif au regard de l’article 13 de la Convention. Néanmoins, si le requérant a pu bénéficier d’un recours juridique adapté, son application in concreto ne lui a pas permis, dans les circonstances particulières de l’espèce, de bénéficier d’une réparation appropriée. Or il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour européenne, le montant de la réparation susceptible d’être accordée participe de l’effectivité du recours indemnitaire au sens de l’article 13 de la Convention européenne (CEDH 27 juin 2017, Angel Dimitrov Atanasov et Aleksandar Atanasov Apostolov c. Bulgarie, n^os 65540/16 et 22368/17, § 64 ; 12 févr. 2019, Draniceru c. la République de Moldova, n° 31975/15, § 32-34) – son insuffisance pouvant alors conduire à une violation de la Convention (CEDH 10 avr. 2012, Karim Rhazali et autres contre France, n° 37568/09). Du reste, la Cour s’attache également à vérifier que les frais de procédure ne font pas peser un fardeau excessif sur le détenu dont l’action s’avérerait fondée (CEDH 27 janv. 2015, Neshkov et autres c. Bulgarie, n^os 36925/10 et 5 autres, § 180, § 184 ; 31 oct. 2019, Ulemek c. Croatie, n° 21613/16, § 107-108 ; 30 janv. 2020, Sukachov c. Ukraine, n° 14057/17, § 115). Faisant application de cette construction jurisprudentielle, la Cour considère qu’au cas présent le requérant n’a donc pas bénéficié d’un recours juridictionnel effectif.

Pour conclure, observons que, outre le principe d’une juste indemnisation pécuniaire, le recours compensatoire peut aussi prendre la forme d’une réduction de peine (CEDH, Guide sur l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme, § 109 s.), sous réserve que celle-ci permette un redressement adéquat et mesurable (Stella et autres c. Italie, 2014, § 59-63 ; Varga et autres c. Hongrie, 2015, § 109). Si à ce jour – et sauf erreur –, aucun dispositif compensatoire de ce type n’existe en droit interne, il y a peut-être là matière à réflexion pour le législateur français. Outre le fait qu’une telle compensation pourrait paraître beaucoup plus concrète pour la personne détenue, elle serait susceptible de se substituer/de compléter utilement l’indemnisation pécuniaire, dont la modicité s’avère souvent particulièrement criante. Dans l’arrêt commenté, un bref calcul permet de constater que, pour les juridictions internes, la dignité de la personne incarcérée pouvait symboliquement être évaluée à 4 € par jour environ : est-ce bien acceptable ?