Élargissement d’une convention collective ou fusion de branches : quel pouvoir du ministre du Travail ?

L’élargissement d’une convention ou d’un accord collectif : la consécration d’un pouvoir général d’appréciation du ministre (arrêt n° 442574)

L’extension, préalable à l’élargissement

Les branches professionnelles ont pour objet de définir les conditions d’emploi et de travail des salariés et de réguler la concurrence entre les entreprises entrant dans leur champ.

La procédure d’extension, introduite par les accords de Matignon de 1936 dans un double objectif d’égalité sociale (entre les salariés d’une même branche ou d’une même profession) et d’égalité de concurrence (du point de vue des entreprises), permet au pouvoir réglementaire d’étendre l’application d’un accord à l’ensemble des entreprises d’une branche professionnelle, qu’elles aient été ou non engagées ou représentées dans sa négociation.

Son impact est d’envergure en France : compte tenu de la faible proportion d’entreprises adhérant à une organisation patronale, elle conduit, selon une étude réalisée par la Dares en 2018, à rendre ces accords applicables à trois quarts des entreprises et à un tiers des salariés, qui ne seraient pas couverts en l’absence d’extension. Or l’étendue des pouvoirs du ministre en la matière a évolué sous l’effet de la jurisprudence administrative.

Consécration par le législateur de la jurisprudence administrative

Sous l’empire du droit antérieur aux ordonnances de 2017, les dispositions alors en vigueur du code du travail (C. trav., anc. art. L. 133-8) ne permettaient expressément au ministre que d’exclure de l’extension les clauses contraires aux textes législatifs et réglementaires en vigueur. Le Conseil d’État avait ainsi jugé, par une importante décision du 30 avril 2003 (CE 30 avr. 2003, n° 230804, Syndicat professionnel des exploitants indépendants des réseaux d’eau et d’assainissement, Lebon ; AJDA 2003. 1150 , chron. F. Donnat et D. Casas ; ibid. 1849, étude P. Subra de Bieusses ; D. 2004. 1702 , obs. X. Prétot et D. Chelle ; Dr. soc. 2003. 999, note P.-H. Antonmattei et S. Destours ; RTD com. 2003. 490, obs. G. Orsoni ), qu’il incombait au ministre du Travail d’opérer une conciliation entre, d’une part, les objectifs d’ordre social justifiant une telle extension et, d’autre part, les impératifs tenant à la préservation de la libre concurrence dans le secteur en cause, en considérant que le poids des dépenses de personnel dans un secteur déterminé pouvait caractériser une atteinte excessive à la libre concurrence et permettre un refus ministériel alors que les autres conditions étaient réunies. Cette décision s’inscrivait dans la lignée de la jurisprudence Société Million et Marais de 1997 (CE 3 nov. 1997, n° 169907, Société Million et Marais, Lebon ; AJDA 1997. 1012 ; ibid. 945, chron. T.-X. Girardot et F. Raynaud ; ibid. 1998. 247, note O. Guézou ; ibid. 2014. 110, chron. B. Lasserre ; D. 1997. 259 ; RFDA 1997. 1228, concl. J.-H. Stahl ; RTD eur. 1999. 271, chron. J.-B. Blaise et L. Idot ), intégrant les règles de concurrence issues de l’ordonnance du 1^erdécembre 1986 au bloc de légalité s’imposant à l’administration. Un arrêt de 2008 (CE 21 nov. 2008, n° 300135, Syndicat national des cabinets de recouvrement de créances et de renseignements commerciaux, Lebon ; AJDA 2009. 335 ) a par ailleurs reconnu le motif d’intérêt général qui s’attache à favoriser le maintien dans l’emploi des « seniors », et la faculté du ministre de réguler l’usage de la procédure par les partenaires sociaux tendant à réserver aux jeunes les mesures d’emploi ou de formation.

Cette jurisprudence a été consacrée par l’ordonnance n° 2017-1388 du 22 septembre 2017 qui a inscrit dans le code du travail, à l’article L. 2261-25, la faculté du ministre de refuser l’extension pour des motifs d’intérêt général en citant à titre d’exemple, à l’alinéa 1^er, les atteintes excessives à la libre concurrence. À la suite d’un amendement, le texte a précisé, en contrepoint, qu’un refus était également possible « au regard des objectifs de la politique de l’emploi » tels que, comme l’indique le rapporteur du projet de loi à l’initiative de cette précision, le développement des qualifications, l’insertion des jeunes ou encore le maintien en emploi des salariés âgés. Comme l’a précisé le Conseil d’État l’été dernier dans un arrêt du 5 juillet 2022 (CE 5 juill. 2022, n° 444949, Syndicat indépendant des artistes interprètes et Union nationale des syndicats autonomes spectacle et communication, Lebon ), le ministre dispose ainsi, même lorsque les autres conditions prévues par l’article L. 2261-25 du code du travail sont satisfaites, d’un pouvoir d’appréciation.

En revanche, des garanties procédurales et de fond encadrent ses prérogatives. A ainsi été consacrée, par un autre arrêt du 5 juillet 2022 (n° 450066) Syndicat Alliance Plasturgie & Composites du Futur, la compétence liée du ministre, saisi d’une demande d’une organisation syndicale ou patronale en ce sens, de consulter un groupe d’experts, cette obligation constituant pour le syndicat intéressé une garantie au sens de la jurisprudence Danthony. Et s’agissant de l’appréciation de la légalité des clauses, le ministre ne peut étendre des stipulations qui, à la date de sa décision relative à la demande d’extension, seraient devenues illégales (CE 12 avr. 2022, n° 442247, SNEPAT-FO, Lebon ).

L’élargissement : les termes du débat

L’élargissement, créé par l’ordonnance n° 67-830 du 27 septembre 1967, permet quant à lui d’élargir à un secteur territorial ou professionnel considéré une convention ou un accord de branche déjà étendu à un secteur différent, ou d’élargir à une ou plusieurs branches d’activité un accord interprofessionnel...