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Enfants français détenus en Syrie : quand l’acte de gouvernement bloque la QPC

Le Conseil d’État a rejeté une question prioritaire de constitutionnalité présentée à l’appui du recours dirigé contre la politique de rapatriement « au cas par cas » des ressortissants français détenus dans les camps en Syrie.  

par Thomas Bigotle 15 septembre 2020

Cette décision marque un nouvel épisode dans la bataille juridique menée par les familles des ressortissants français pour contraindre l’État à organiser le rapatriement de leurs proches, initialement partis rejoindre une organisation terroriste en guerre contre la coalition internationale. C’est dans ce contexte hautement diplomatique que le Conseil d’État a mobilisé la théorie traditionnelle des actes de gouvernement.

Cette théorie, que l’on décrit comme prétorienne, n’est plus à présenter. Elle repose sur l’idée qu’une frontière doit nécessairement exister entre ce qui relève du contrôle du juge, et ce qui serait dévolu au pouvoir politique. Elle trouve son origine au travers du « droit de revendication » qui, tel que prévu par les lois organisant la justice républicaine au 19ème siècle, octroyait aux ministres le droit de dessaisir le juge administratif d’affaires politiques. Si cette règle de procédure a depuis lors été abrogée, l’esprit du dispositif immunitaire dans sa conception contemporaine, a été adopté par le Conseil d’État le jour où le prince Napoléon-Joseph Bonaparte, cousin de l’empereur Napoléon III, a voulu contester sa radiation de la liste des généraux de division pour des motifs purement politiques (CE 19 févr. 1875, n° 46707, Prince Napoléon-Joseph Bonaparte, Lebon ). Le Conseil d’État ne s’en est depuis plus défait, inaugurant une exception générale d’incompétence de la juridiction administrative lorsqu’elle est se trouve saisie d’actes de gouvernement – qui n’obéissent à aucune définition juridique formelle. Figurent dans la liste des actes de gouvernement, notamment, la catégorie des actes « non détachables de la conduite des relations internationales », parmi lesquels peuvent être cités, par exemple, les actes relatifs aux fonctions diplomatiques, les mesures liées aux activités de défense ou de protection des intérêts français à l’étranger, ou encore certains actes se rapportant à la conduite d’opérations de guerre.

C’est en application de ce principe que le Conseil d’État a, en 2019, qualifié la politique de rapatriement des ressortissants français détenus en Syrie menée par l’exécutif d’acte relatif à la conduite des relations internationales, au motif, d’une part, que ce rapatriement ne peut être rendu possible par la seule délivrance d’un titre permettant aux ressortissants détenus de franchir les frontières françaises, et que, d’autre part, il nécessite l’engagement de négociation avec des autorités étrangères ou une intervention sur un territoire étranger. Il avait alors rejeté les requêtes introduites par la voie du référé-liberté par des ressortissants français détenus en Syrie ou par leur famille en France, en se déclarant incompétent pour statuer sur les demandes de rapatriement (CE 23 avr. 2019, n° 429668, AJDA 2019. 907 ; ibid. 1644 , note S. Slama ; ibid. 1803, chron. L. Burgorgue-Larsen ).

Une première tentative infructueuse de QPC, faute de cible législative

Cette fois-ci, une requérante française, agissant en qualité de représentante légale de ses enfants mineurs détenus en Syrie, et la mère de celle-ci, ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du président de la République, telle que relayée par la presse le 13 mars 2019, d’organiser « au cas par cas » le rapatriement des enfants français se trouvant dans les camps du nord-est de la Syrie. Se heurtant à deux décisions de fond du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel qui lui opposèrent l’incompétence de la juridiction administrative, la Haute juridiction se retrouve donc à nouveau saisie de la question névralgique de la conformité de la position diplomatique française face à une situation d’urgence humanitaire inédite.

La particularité de ce nouveau recours est qu’il présentait une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dirigée contre les dispositions législatives du code de justice administrative qui seraient à l’origine, selon les requérantes, de l’incompétence juridictionnelle en matière d’actes de gouvernement. Il était notamment soutenu à l’appui de cette QPC que les articles L. 211-1 et L. 211-2 du code précité, en ce qu’elles empêcheraient le juge de se saisir des actes diplomatiques, méconnaissent le droit à un recours juridictionnel effectif, tel que garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (Cons. const. 9 avr. 1996, n° 96-373 DC, AJDA 1996. 371 , note O. Schrameck ; D. 1998. 156 , obs. J. Trémeau ; ibid. 145, obs. J.-C. Car ; ibid. 147, obs. A. Roux ; ibid. 153, obs. T. S. Renoux ; RFDA 1997. 1, étude F. Moderne ).

Seulement pour être transmise au Conseil constitutionnel, la QPC doit, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, invoquer la disposition législative applicable au litige ou à la procédure. Si la requête croyait pouvoir démontrer que la théorie des actes de gouvernement découlait des dispositions législatives du CJA fixant les attributions contentieuses des différents degrés de juridictions administratives, le Conseil d’État rejette néanmoins la QPC en jugeant que l’incompétence de toute juridiction pour connaître des actes qui ne sont pas détachables de la conduite des relations extérieures de la France ne procède pas des articles proposés par le recours.

La décision apparait évidente en raison des faibles chances pour que la théorie des actes de gouvernement repose effectivement sur les dispositions législatives invoquées à l’appui de la QPC, mais elle ne manquera pas de raviver l’intérêt doctrinal autour de l’identification la loi à laquelle il est précisément possible de rattacher, aujourd’hui, la théorie des actes de gouvernement – fondement législatif que le Conseil d’État se garde de dévoiler dans la rédaction de ses décisions.

Dans cette attente, la décision du Conseil d’État barre la route à la tentative de QPC, et équipe l’immunité juridictionnelle elle-même d’une immunité juridictionnelle.

Une réponse attendue de la Cour européenne des droits de l’homme, à défaut du Conseil constitutionnel

Malgré le rejet de la QPC, cette tentative de judiciariser l’acte de gouvernement sonne comme un premier avertissement, à l’heure où la Cour européenne des droits de l’homme examine, de son côté, le recours déposé contre les ordonnances du Conseil d’État du 23 avril 2019 qui ont affirmé l’incompétence du juge administratif pour statuer sur les demandes de rapatriement (CEDH 6 mai 2019, H.F. ET M.F. c/ France, n° 24384/19).

Aussi, si la requête survit à l’examen de la compétence extraterritoriale de la Cour européenne des droits de l’homme au regard du critère de juridiction prévu à l’article 1er de la Convention, la cour sera obligatoirement amenée à statuer, dans les prochains mois, sur la conformité de la théorie française des actes de gouvernement au regard du respect du droit au recours effectif protégé par l’article 13 de sa Convention.

Une censure des ordonnances rendues par le juge administratif, dans un domaine qui ne manque pas de convoquer les fondements et valeurs humanitaires de notre pacte social, obligerait le Conseil d’État à modifier sa politique jurisprudentielle et à envisager la création d’une clause de sauvegarde des droits et liberté fondamentaux, conformément à l’article 13 de la Convention. Solution qui, outre le fait qu’elle soit plébiscitée par la doctrine (V. not., S. Slama, L’acte de gouvernement à l’épreuve du droit européen, AJDA 2019. 1644 ), est d’ores et déjà pratiquée dans d’autres systèmes juridictionnels, et serait de nature à concilier le respect du périmètre accordé à la chose politique avec le respect des engagements internationaux de la France.

 

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