Entraide judiciaire internationale : les trente ans des magistrats de liaison français

Double tutelle

La France a toujours nommé des magistrats à cette fonction mais d’autres pays peuvent parfois la confier à d’autres professionnels (avocats, fonctionnaires). Mis à disposition – et non détaché – par le ministère de la Justice, le magistrat de liaison est soumis à l’autorité de l’ambassadeur français installé dans le pays d’accueil. Il est donc placé sous la double tutelle de la Chancellerie et du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Il est rémunéré et noté par le ministère de la Justice, mais l’appréciation de l’ambassadeur va entrer dans le processus d’évaluation. Dans les pays de l’Union européenne (UE), il est intégré au sein du ministère de la Justice du pays d’accueil. Dans les autres pays, il travaille au sein de l’ambassade et est accrédité par les autorités protocolaires locales.

Dix-sept magistrats de liaison français sont actuellement en poste à l’étranger. Dans la mesure où leur compétence peut s’étendre à plusieurs pays, ces dix-sept postes couvrent aujourd’hui un total de 52 États sur quatre continents (lire l’encadré en fin d’article). Par réciprocité, le service des Affaires européennes et internationales du ministère de la Justice français accueille une dizaine de magistrats de liaison étrangers à Paris. Basés dans leur ambassade, ces derniers ont parfois également un « bureau de passage » à la Chancellerie.

Un réseau qui évolue en fonction des besoins

La décision de créer un poste dans un pays ou d’étendre le périmètre d’un poste existant est le fruit d’un échange continu entre la Chancellerie et le Quai d’Orsay. La délégation des affaires européennes et internationales du ministère de la Justice assure une veille permanente sur les flux de demandes d’entraide judiciaire et de coopération technique (en matière d’anticorruption ou d’antiterrorisme, par exemple) afin d’évaluer, avec les autres directions du ministère, les besoins en coordination avec chaque pays. L’opportunité de créer ou d’étendre le périmètre d’un poste est alors étudiée avec le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, et si la décision est actée, la Chancellerie propose un candidat pour le poste. Sa nomination sera soumise à l’avis de l’ambassadeur installé dans le pays de destination, car le magistrat de liaison est un acteur de la diplomatie judiciaire.

Cette veille permanente et ce processus d’adaptation continu font que le nombre de pays couverts par le réseau des magistrats de liaison français évolue régulièrement.

Dernièrement, le périmètre du magistrat de liaison en Turquie a ainsi été élargi à l’Irak, et celui de la magistrate de liaison aux États-Unis étendu au Canada. Plutôt que supprimer un poste – ce qui arrive très rarement –, il est transféré vers un autre pays où des besoins se font sentir. Et de façon plus générale, « leur nombre, actuellement sous dimensionné dans certaines régions, est appelé à augmenter », indique-t-on à la Chancellerie.

Une combinaison de savoir-faire et de savoir-être

Chaque recrutement passe par un appel à manifestation d’intérêt qui détaille le profil du poste et ses spécificités en termes de compétences. « Une combinaison de savoir-faire et de savoir-être », selon la Chancellerie, qui recherche pour ces fonctions des profils « très pluridisciplinaires car le poste implique de toucher à tous les domaines du droit ». Il faut aussi faire preuve « d’une ouverture à l’international et d’une grande capacité d’adaptation » et de solides qualités relationnelles « pour bâtir un large réseau et entretenir les meilleures relations avec les autorités et les acteurs locaux ». Sans oublier la maîtrise de l’anglais et la connaissance ou la capacité à apprendre la langue du pays d’accueil. Le tout dans le cadre d’une mise à disposition d’une durée de deux ans, renouvelable une fois. Pour chaque appel à manifestation d’intérêt, « les candidatures sont nombreuses et de très bonne qualité ». Des candidats de tous âges « hormis les plus jeunes, du fait du niveau d’expérience requise ».

Étoffer un peu l’équipe autour du magistrat

Outre les ambassadeurs et les premiers conseillers (qui sont les numéros 2 des ambassades), les premiers interlocuteurs des magistrats de liaison sont généralement les attachés de sécurité intérieure (commissaires de police ou lieutenants-colonels de gendarmerie, en charge notamment de la coopération pénale), les attachés douaniers et les officiers de liaison répartis sur le territoire. Ils peuvent aussi être sollicités, pour leurs conseils et leur réseau, par les différents services de l’ambassade.

Le magistrat est épaulé par un assistant administratif, souvent à temps partiel. Pour étoffer un peu l’équipe autour de ce magistrat, la Chancellerie envisage depuis peu de recruter des assistants dans le cadre du volontariat international en administration, comme le font déjà le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et le ministère de l’Économie et des finances pour étoffer les équipes des services économiques au sein des ambassades.

Enfin, le magistrat de liaison dispose parfois d’un bureau secondaire au sein du ministère de la Justice du pays d’accueil.

Chevilles ouvrières de l’entraide judiciaire internationale

La toute première mission de ces magistrats est d’améliorer l’efficacité de l’entraide judiciaire internationale « active » (demandes adressées par la France) en matière pénale : commissions rogatoires internationales adressées par les juges d’instruction, demandes d’entraide émises par les procureurs, dénonciations officielles transmises par les parquets français aux juridictions étrangères, demandes d’extradition, de transfèrement de condamnés… Ils peuvent conseiller les magistrats français dans la rédaction de leurs demandes en fonction des spécificités locales, répondre aux questions des magistrats locaux sur ces dossiers, activer leur réseau pour assurer le suivi et faciliter l’avancement des demandes, tenir informés l’administration centrale et les parquets qui les saisissent et, de façon plus générale, faciliter les relations avec tous les acteurs qui comptent dans le ou les pays de leur zone de compétence.

Une mission qui nécessite donc de développer et d’entretenir un solide réseau local. Ils peuvent également intervenir en matière d’entraide civile, en lien avec les consulats, eux-mêmes saisis au titre de la protection consulaire prévue par la Convention de Vienne, notamment pour les ressortissants français détenus, les mineurs ou des personnes en situation de vulnérabilité. Il est ainsi régulièrement sollicité par les consulats pour décrypter les arcanes du droit et des procédures locales, voire mobiliser ses contacts afin de débloquer une situation.

Une pluralité de missions

D’autres missions viennent se greffer à cette première fonction essentielle. Les magistrats de liaison assurent également une veille sur les évolutions législatives et réglementaires et l’actualité judiciaire locales, afin de contribuer à une meilleure connaissance du droit positif, de l’organisation et de la pratique judiciaire au sein des pays de leur zone de compétence. Ils sont alors en mesure de répondre aux éventuelles demandes en termes de droit comparé émanant des ministères ou des parlementaires français, et de fournir des informations nécessaires au bon déroulement des négociations bilatérales ou multilatérales.

Généralement seul juriste au sein du réseau diplomatique français du pays hôte, le magistrat de liaison est bien souvent le premier référent juridique de l’ambassade. Il peut être sollicité par tous les services de l’ambassade et ceux des autorités consulaires sur un large éventail de problématiques pour lesquelles ses compétences juridiques et l’étendue de son réseau local sont des plus utiles.

Enfin, ces magistrats participent à la politique d’influence par le droit, portée par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, via la promotion du droit continental et du système juridique français. Organisation d’évènements pour promouvoir le rayonnement du droit français, interventions dans des enceintes professionnelles ou universitaires, représentation du ministère de la Justice français dans des réunions internationales, préparation de la venue du garde des Sceaux ou d’un représentant du monde juridique ou judiciaire français dans le pays d’accueil…

Des missions qui diffèrent selon les affectations

Sur le terrain, la nature des missions exercées par ces magistrats et leur capacité d’action dépendent de plusieurs facteurs : situation géopolitique, teneur des principaux flux de dossiers, qualité du système judiciaire local… Au final, « les missions sont propres à chaque pays », explique Florence Hermite, magistrate de liaison française aux États-Unis, installée à l’ambassade de France à Washington depuis janvier 2020, et dont la zone de compétence a été très récemment étendue au Canada. Une extension de son affectation qui s’est accompagnée de l’arrivée d’une jeune juriste en renfort, dans le cadre du volontariat international en administration.

Après avoir occupé différents postes en juridiction pendant les dix premières années de sa carrière, la magistrate a exercé plusieurs fonctions en lien avec l’international avant sa nomination aux États-Unis : chargée des affaires européennes et internationales au sein de la Direction des affaires civiles et du Sceau, point de contact pour la France du réseau judiciaire d’entraide européen en matière civile, et représentante française à la Conférence de La Haye de droit international privé. Et avant son arrivée à Washington, elle a assuré la fonction de conseillère technique justice au sein du cabinet du Premier ministre Édouard Philippe où elle suivait notamment les questions européennes et internationales, dont la transposition du RGPD…

Du fait du large éventail de leurs missions, les magistrats de liaison sont un peu des « couteaux suisses », explique-t-elle : il faut « être très généraliste sur le plan des compétences juridiques », « s’occuper de toutes sortes de choses, depuis des aspects très matériels jusqu’au discours de l’ambassadeur devant la Cour suprême », « aimer rencontrer les gens pour faire de la mise en relation avec les bonnes personnes », « faire preuve de curiosité et ne pas hésiter à pousser les portes »…

Faciliter le dialogue transatlantique entre magistrats

Avec « une moyenne de 200 demandes d’entraide judiciaire française vers les États-Unis chaque année », l’entraide judiciaire en matière pénale constitue le cœur de son activité. Il s’agit « d’assurer le dialogue entre les juges d’instruction et procureurs français, d’une part, et les procureurs américains, d’autre part », « d’arriver à créer des liens pour bien se comprendre parce que nos systèmes sont tellement différents que cela peut créer des quiproquos qui entraînent des blocages ». Aujourd’hui, le gros du flux des dossiers concerne « l’accès à la preuve électronique – accès aux données de connexion, aux identifiants des détenteurs de comptes, aux données de contenu –, c’est le sujet numéro un en termes de volume ». Surtout, « l’internationalisation de la criminalité, que ce soit en matière cyber, économique, terroriste, nécessite une coordination et une articulation constante, en particulier lorsque les autorités de nos deux pays enquêtent sur une même organisation criminelle ».

Comme « il est important pour un magistrat de liaison d’avoir une vision globale de la coopération dans les deux sens », elle échange régulièrement avec son homologue magistrat de liaison américain à Paris : « on se parle tous les jours ». Reste que « le magistrat de liaison n’a pas le monopole de l’entraide judiciaire », rappelle-t-elle. « Je ne peux pas être dans tous les dossiers, et il y a des magistrats français qui parlent très bien anglais et qui connaissent très bien le système judiciaire américain parce qu’ils ont étudié aux États-Unis. Et en Europe, il y a Eurojust [l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale, NDLR]. En matière d’entraide, le magistrat de liaison est un outil en plus. »

Droit comparé entre deux systèmes très différents

Seule juriste de l’ambassade, elle assure une veille continue « pour pouvoir expliquer ce qui se passe dans les juridictions locales », explique-t-elle. Elle est d’ailleurs régulièrement sollicitée par le ministère de la Justice, voire les parlementaires, pour fournir des éléments de droit comparé sur les dispositions et dispositifs existants à l’étranger, « en matière de violences familiales, de mineurs non accompagnés, ou sur le secret professionnel de l’avocat, par exemple ».

Elle trouve encore le temps de s’investir dans sa mission d’influence par le droit. Promotion et pédagogie autour du RGPD, enregistrement d’un podcast avec un constitutionnaliste américain en forme de « regards croisés sur nos principes constitutionnels, et notamment la liberté d’expression », affichage d’œuvres réalisées par des détenus dans le couloir de la mort sur les murs des ambassades de plusieurs pays européens, échanges avec la Banque mondiale « pour l’encourager à se mettre en relation avec le ministère de la Justice français et l’équipe France pour bénéficier notre expertise »…

Une capacité d’action liée au contexte géopolitique

L’environnement dans lequel exerce Bernard Lavigne, magistrat de liaison français installé à l’ambassade de France à Abidjan et dont la zone de compétence couvre actuellement huit pays d’Afrique de l’Ouest et Centrale – Côte-d’Ivoire, Ghana, Togo, Bénin, Nigéria, Cameroun, Tchad et Niger – est bien différent. « Dans ma zone, le poste est très marqué par des considérations géopolitiques, qui altèrent la capacité de coopération avec chaque pays », ainsi que « les conditions d’exercice de la fonction », explique le magistrat.

« L’absence de statut réel du magistrat de liaison [qui est une fonction et non un statut, NDLR] permet de s’adapter aux besoins locaux, ce qui implique de faire preuve d’une grande souplesse », poursuit-il. Outre cette qualité essentielle pour tous les postes, Bernard Lavigne peut s’appuyer sur la richesse de son parcours émaillé de plusieurs expériences à l’international, notamment en Afrique et en matière de terrorisme. Directeur des équipes d’enquête pour la Cour pénale internationale en République démocratique du Congo il y a vingt ans, il a également exercé en qualité d’attaché régional de coopération en matière de justice en Jordanie, et en tant que magistrat de liaison en Turquie, « un poste très opérationnel, au moment où il fallait organiser le retour en France des ressortissants français partis se battre pour Daech en Syrie ». Un parcours qui a sans nul doute joué en sa faveur lors de sa nomination à sa fonction actuelle qui exige, selon lui, un autre prérequis. « Je pense que ce poste nécessite un certain âge, car l’âge et l’expérience sont très respectés en Afrique. On m’appelle parfois l’aîné, ce qui est très valorisant ici. »

Coups d’État, menaces et attaques terroristes

« L’entraide pénale active constitue mon activité principale », poursuit-il, et ce, pour trois grands types de dossiers : « les affaires de terrorisme, la cybercriminalité – avec les brouteurs ivoiriens et béninois, notamment – et, dans une moindre mesure, les affaires d’agressions sexuelles impliquant des personnes mises en cause qui ont préféré quitter la France ». Pour pouvoir faire jouer une forme de réciprocité, « je souhaite de plus en plus être tenu au courant des demandes adressées à la France par les autorités des pays de ma zone », mais ce n’est facile car « je n’ai pas d’homologue africain à Paris ». Une difficulté qui vient s’ajouter à celle, plus générale, des pays africains à exécuter les demandes d’entraide internationale. « Il y a des commissions rogatoires qui datent de 2012-2013… »

Coups d’État, menaces et attaques terroristes… Les tensions géopolitiques s’invitent régulièrement dans le quotidien du magistrat, et ce, « d’autant plus que les sanctions adoptées par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest peuvent inclure une interdiction de poursuivre toute relation avec le pays visé ». Alors que « l’entraide judiciaire fonctionnait très bien avec le Niger, avec des enquêtes miroirs dans les dossiers à caractère terroriste », depuis le coup d’État, la crise diplomatique entre la France et le Niger « va avoir un impact sur la poursuite de la coopération entre les équipes d’enquête en France et au Niger ». De même, l’évolution de la menace terroriste au Sahel et son impact dans les pays limitrophes viennent entraver la poursuite de la coopération judiciaire. « Elle est actuellement interrompue avec le Mali », pays qui relève du magistrat de liaison français installé à Dakar, au Sénégal, et dont la zone de compétence couvre aussi le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Gambie, la Guinée et la Mauritanie.

Premier référent juridique des ambassades et consulats

Basé à l’ambassade de France en Côte-d’Ivoire, à Abidjan, le magistrat n’a pas de bureau dans les autres pays de sa zone « mais les ambassades me fournissent tout ce dont je peux avoir besoin en termes de moyens de communication » sur place. « Mes premiers interlocuteurs sont les attachés de sécurité intérieure et les premiers conseillers » mais « je connais tous les ambassadeurs – que j’accompagne souvent lors de rencontres officielles – et ils ont tous mon numéro ». Quant aux services des ambassades et des autorités consulaires, ils sont susceptibles « de m’appeler pour tous types de sujets – comme des questions liées à l’arraisonnement de bateaux, par exemple – car le réseau de contacts constitué en local peut permettre de répondre à un grand nombre de problématiques ».

Autre particularité de ce poste : « comme il n’y pas d’autre magistrat de liaison européen dans la région, je reçois parfois des demandes d’Eurojust concernant l’état d’avancement de demandes d’entraide judiciaire émanant d’autres pays européens ». Les spécificités de la région font aussi que les demandes en matière de droit comparé et les activités relevant de l’influence par le droit sont beaucoup plus limitées que celles d’autres magistrats de liaison. « Ma zone couvre huit pays dont six pays francophones dont le droit est très similaire au droit français et où l’influence par le droit est donc déjà installée, naturelle et constante. Je ne fais qu’y participer. » Y compris dans le cadre des actions de coopération culturelle organisées par les ambassades, telles que les conférences, échanges et formations destinés aux magistrats locaux. « Il m’est en revanche plus difficile de développer mon réseau au Ghana et au Nigéria, où le droit est d’origine anglo-saxonne. »

Un petit réseau qui garde le contact… entre eux aussi

Pour échanger et maintenir le contact entre eux en dépit de leur éparpillement à travers le monde, les magistrats de liaison communiquent aussi bien par téléphone que par courriel, ou, pour les échanges plus informels, via un groupe de discussion fermé sur un réseau social. Et chaque année, ils se retrouvent tous pendant une semaine à Paris. L’occasion de revenir un peu « à la maison », d’être « tous ensemble » pour partager leur expérience, y compris avec les futurs magistrats de liaison, et de rencontrer certains de leurs interlocuteurs à Paris, au ministère de la Justice et au ministère de l’Europe et des Affaires internationales. En 2023, la semaine annuelle de regroupement des magistrats de liaison a eu lieu mi-juin. Le 15 juin, ils ont été reçus à la Cour de cassation par le premier président Christophe Soulard et le procureur général François Molins. Ce dernier a souligné leur rôle déterminant en termes d’appui et de relais pour favoriser la coopération entre le parquet général et des procureurs étrangers – en illustrant ses propos de plusieurs exemples de dossiers d’entraide pénale – et leur précieuse intervention en matière civile. Les deux hauts magistrats ont également évoqué le rôle de facilitateurs qu’ont joué certains d’entre eux dans le cadre de projets de coopération bilatérale au cours de l’année passée.

Les magistrats de liaison français à l’étranger et étrangers en France en 2023

17 magistrats de liaison français en exercice, couvrant 52 États :
- 8 magistrats de liaison en Europe : Allemagne, Belgique (et Luxembourg), Espagne, Italie (et Malte), Pays-Bas, Roumanie (et Moldavie et Bulgarie), Royaume-Uni (et Irlande), Serbie (et Albanie, Chypre, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Monténégro, Macédoine).
- 6 magistrats de liaison en Afrique et au Moyen-Orient : Turquie (et Irak), Algérie, Maroc, Tunisie, Sénégal (et Burkina Faso, Cap-Vert, Gambie, Guinée, Mali, Mauritanie), Côte-d’Ivoire (et Cameroun, Togo, Bénin, Ghana, Niger, Nigéria et Tchad).
- 2 magistrats de liaison en Amérique : États-Unis (et Canada), Brésil (et Guyana, Surinam).
- 1 magistrat de liaison en Asie, couvrant 8 États et basé en Thaïlande (Chine, Indonésie, Japon, Malaisie, Philippines, Singapour, Vietnam).
11 magistrats de liaison étrangers présents en France : Algérie, Allemagne, Canada, Espagne, États-Unis, Italie, Japon, Maroc, Pays-Bas, Royaume-Uni, Turquie
 

Source : ministère de la Justice, septembre 2023