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État de droit : nouvelle procédure en manquement contre la Pologne – vers une procédure pilote ?

La Commission européenne a engagé, le 22 décembre 2021, une procédure en manquement contre la Pologne à la suite des décisions de son Tribunal constitutionnel des 14 juillet et 7 octobre 2021. Dans la continuité de nombreuses autres procédures, le sens et la portée de cette décision laissent entrevoir la transposition dans l’ordre juridique de l’Union de la logique de la procédure pilote telle qu’elle existe à l’article 61, § 1er, du règlement de procédure de la Cour européenne des droits de l’homme.

Comment réagir face à la décision de la Commission européenne d’ouvrir le 22 décembre 2021 une procédure en manquement contre la Pologne pour violation du droit de l’Union par son Tribunal constitutionnel ?

Cette procédure n’est pas en effet, et hélas, la première concernant le respect de l’État de droit par la Pologne (CJUE, gr. ch., 24 juin 2019, aff. C-619/18 [Indépendance de la Cour suprême], Dalloz actualité, 24 déc. 2018, obs. N. Nalepa ; AJDA 2019. 1641, chron. H. Cassagnabère, P. Bonneville, C. Gänser et S. Markarian ; D. 2019. 1337 ; RTD eur. 2020. 303, obs. F. Benoît-Rohmer ; ibid. 383, obs. S. Robin-Olivier ; gr. ch., 5 nov. 2019, aff. C-192/18 [Indépendance des juridictions de droit commun], D. 2019. 2136, et les obs. ; RTD eur. 2020. 305, obs. F. Benoît-Rohmer ; ibid. 383, obs. S. Robin-Olivier  ; gr. ch., 15 juill. 2021, aff. C-791/18 [Régime disciplinaire des juges], sans compter les renvois préjudiciels, v. par ex. CJUE, gr. ch., 19 nov. 2019, A.K., aff. C-585/18, D. 2019. 2248 ; RTD eur. 2020. 307, obs. F. Benoît-Rohmer , dont l’intitulé « Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême » ne peut qu’évoquer les arrêts en manquement).

Elle pourrait, à ce titre, être l’indice de la faible effectivité du manquement d’État.

Elle traduit pourtant au premier chef les nouvelles figures du manquement d’État quant à son objet (les valeurs de l’Union), sa procédure (procédure accélérée, par ex. ord. du président de la Cour du 15 nov. 2018, aff. C-619/18 ; et référé/mesures provisoires, v. CJUE, gr. ch., ord. 17 déc. 2018, aff. C-619/18 R), et enfin sa sanction (référé et astreinte, v. par ex. ord. du vice-président de la Cour, 14 juill. 2021 et ord. du vice-président, 27 oct. 2021, aff. C-204/21 R).

Pourquoi faire une procédure en manquement, encore et toujours ?

Il va sans dire que la gravité des violations des principes essentiels et des valeurs de l’Union ne pouvait rester sans réaction de la part de la Commission. Il se trouve que le manquement, au-delà de la sanction potentielle et finale par la Cour, ouvre et permet, dans la phase préjuridictionnelle, une négociation entre la Commission et l’État mis en cause (TFUE, art. 258). Une issue heureuse à une telle négociation est parfois possible. Tel fut le cas dans la procédure engagée contre l’Allemagne à propos de l’arrêt Weiss/PSPP du Tribunal constitutionnel fédéral. Elle est ici, sans doute, malheureusement improbable.

L’ouverture de la procédure, a fortiori si elle conduit à la saisine de la Cour de justice, pourrait surtout se révéler inédite. Certes, déjà engagée pour garantir le respect de l’État de droit (v. supra), son utilisation contre une juridiction suprême (par ex. à propos de la Cour de cassation italienne, 24 nov. 2011, aff. C-379/10, Dalloz actualité, 12 janv. 2012, obs. C. Demunck ; RTD eur. 2012. 179, obs. L. Coutron ; ibid. 2015. 232, obs. C. Yannakopoulos , ou très explicitement, à propos de CE, gr. ch., 4 oct. 2018, aff. C-416/17, Dalloz actualité, 9 oct. 2018, obs. E. Maupin ; AJDA 2018. 1933 ; ibid. 2280, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; D. 2019. 240 , note P.-A. Cazau ; RFDA 2019. 139, note A. Iliopoulou-Penot ; RTD eur. 2019. 423, obs. A. Maitrot de la Motte ; ibid. 474, obs. L. Coutron ), voire constitutionnelle, d’un État membre (avec la première utilisation contre l’Allemagne à propos de l’affaire Weiss/PSPP, après des hésitations relatives à la position de la Cour constitutionnelle tchèque dans l’affaire Holubec de 2012, ou la Cour suprême danoise dans l’affaire Ajos de 2016), la procédure est maintenant fixée. Certes, encore, elle n’est pas non plus la première concernant la violation du principe de primauté et l’ultra vires supposé de la Cour de justice.

Son caractère inédit repose sur sa portée, la rapprochant de la procédure pilote existant devant la Cour européenne des droits de l’homme (F. Sudre [dir.], Droit européen et international des droits de l’homme, 15e éd., PUF, 2021, § 247).

Trois griefs principaux sont en effet invoqués contre la Pologne. La Commission considère d’abord que les décisions du Tribunal constitutionnel polonais « enfreignent les principes généraux d’autonomie, de primauté, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’Union ainsi que le caractère contraignant des arrêts de la Cour de justice ». Elle estime ensuite que ces décisions « violent l’article 19, § 1er, du Traité de l’Union...

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