Extradition de réfugiés vers la Russie : la CJUE précise les obligations des États membres

Le 20 mai 2015, un ressortissant russe a fait l’objet d’un avis de recherche international publié par le bureau d’Interpol de Moscou. Le 30 juin 2019, alors en vacances, le ressortissant qui avait entre-temps acquis la nationalité islandaise fut arrêté par les autorités croates qui furent rapidement saisies d’une demande d’extradition émanant de la Fédération de Russie. La juridiction croate chargée de se prononcer sur l’extradition a estimé que les conditions légales étaient remplies et a donné une réponse favorable.

Au soutien de sa demande d’annulation de cette décision devant la Cour suprême croate, le demandeur invoquait l’existence d’un risque de torture et de traitements inhumains et dégradants en cas d’extradition vers la Fédération de Russie. Au soutien d’un tel argumentaire, le demandeur se fondait, d’une part, sur la reconnaissance de son statut de réfugié par les autorités islandaises en raison des poursuites dont il faisait l’objet en Russie. D’autre part, il convenait selon lui de faire application de la solution de l’arrêt Petruhhin du 6 septembre 2016 (CJUE 6 sept. 2016, aff. C-182/15, AJDA 2016. 2209, chron. E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ), selon laquelle un État membre qui se voit adresser une demande d’extradition concernant un citoyen de l’Union, ressortissant d’un autre État membre et se trouvant sur son territoire, doit en informer ce dernier État membre. Par ailleurs, à la demande de celui-ci, conformément à la décision-cadre 2002/584 instituant le mandat d’arrêt européen (Rev. UE 2003. 106, obs. L. Benoît ), le premier État doit remettre le citoyen à l’État membre dont ce citoyen a la nationalité, pourvu que ce dernier soit compétent pour le poursuivre pour des faits commis en dehors de son territoire national. Or, comme la procédure du mandat d’arrêt européen est une forme de remplacement de la procédure d’extradition (v. F. Chaltiel, Retour sur le mandat d’arrêt européen, Rev. UE 2016. 257 ), la question se posait de l’applicabilité d’une telle solution jurisprudentielle à la procédure d’extradition vers des États tiers.

C’est précisément cette question qui fut posée par la Cour suprême croate. Mobilisant la procédure préjudicielle d’urgence, qui permet à la Cour de justice de traiter dans un délai raccourci les questions les plus sensibles relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, celle-ci a en effet demandé au juge européen s’il y avait lieu de suivre l’interprétation retenue dans l’arrêt Petruhhin dans une situation concernant non pas un citoyen de l’Union mais un ressortissant islandais, c’est-à-dire d’un État non membre de l’Union européenne.

L’Islande n’est cependant pas tout à fait un État tiers comme les autres : membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), qui établit depuis 1960 une zone de libre-échange en Europe, elle est partie à l’accord sur l’espace économique européen (EEE), qui crée une zone de libre circulation des personnes, des services, des marchandises et des capitaux entre les vingt-huit pays de l’Union européenne (UE) et trois des quatre pays membres de l’AELE : l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

Une application étendue du droit de l’Union européenne

Si l’Islande n’est pas un État tiers comme les autres, elle demeure un État non membre de l’Union européenne… La première question qui se posait au juge européen consistait donc à déterminer si le droit de l’Union était bien applicable la situation d’un ressortissant d’un État non membre. Le demandeur se fondait en effet sur deux sources juridiques : le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE ; en part. les art. 18 relatif à la non-discrimination fondée sur la nationalité et 21 relatif à la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union) d’une part, et l’accord EEE de l’autre.

Concernant les articles 18 et 21 du TFUE, qui correspondent d’ailleurs aux fondements retenus dans l’arrêt Petruhhin, la réponse apportée par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ne surprend guère : dans la mesure où en l’espèce il ne s’agit pas d’un citoyen de l’Union s’étant déplacé dans un État membre autre que celui de sa nationalité mais d’un ressortissant d’un État tiers, les dispositions du TFUE ne sont pas applicables en l’espèce.

Les conclusions auxquelles arrive la CJUE au sujet de l’EEE sont quant à elles plus surprenantes puisqu’elle considère que la situation d’espèce relève du champ d’application du droit de l’Union par l’intermédiaire de l’application de l’accord EEE. En effet, si elle considère à juste titre que l’accord fait partie intégrante du droit de l’Union en tant qu’accord international conclu par l’Union, la Cour se fonde par ailleurs sur l’existence de relations « privilégiées » entre l’Islande et l’Union, notamment sa participation au système d’asile européen commun, pour appliquer indirectement, ou par analogie, les dispositions du droit de l’Union.

En premier lieu, la Cour de justice relève que l’article 36 de l’accord EEE garantit la libre prestation de services, et ce de manière identique, en substance, à l’article 56 du TFUE. Sur ce fondement, elle considère que la libre prestation de service au sens de ces deux dispositions inclut la liberté de se rendre dans un autre État pour y bénéficier d’un service. Or, en l’espèce, le ressortissant islandais concerné souhaitait passer ses vacances en Croatie et, donc, y bénéficier de services liés au tourisme. Le premier jalon du raisonnement analogique est ainsi posé.

L’acception extensive de l’applicabilité du droit de l’Union se poursuit… La CJUE considère en effet en second lieu que les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à laquelle l’Islande n’est pourtant pas partie, ont également vocation à être appliquées, dès lors que la situation en cause est régie par le droit de l’Union – alors qu’elle est seulement régie par un accord international, qui fait partie intégrante du droit de l’Union mais ne se confond pas avec lui. Les juridictions de l’État membre auquel l’extradition est demandée doivent donc vérifier que l’extradition est bien conforme aux dispositions de la Charte, et en particulier de l’article 19, § 2, aux termes duquel nul ne peut être extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. En outre, même dans l’hypothèse où la demande d’extradition serait conforme aux dispositions de la Charte, la Cour rappelle que des règles nationales interdisant l’extradition des ressortissants nationaux, comme c’est le cas en Croatie, introduisent une différence de traitement en ce qu’elles conduisent à ne pas accorder aux ressortissants des autres États de l’AELE, parties à l’accord EEE, la même protection contre l’extradition. Ainsi, ces règles sont susceptibles d’affecter la libre prestation de services, au sens de l’article 36 de l’accord EEE.

La CJUE applique donc la solution de l’arrêt Petruhhin par analogie à un ressortissant d’un État membre de l’AELE qui se trouve, à l’égard de l’État tiers sollicitant son extradition, dans une situation objectivement comparable à celle d’un citoyen de l’Union auquel, selon l’article 3, paragraphe 2, du Traité de l’Union européenne, l’Union offre un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes.

Un élément déterminant : la demande d’asile politique

Pourquoi une telle application extensive du droit de l’Union européenne en matière d’extradition ? Une possible explication réside peut-être dans l’obtention, par le ressortissant dont l’extradition était demandée, du statut de réfugié que la Cour a sans doute souhaité protéger. Le juge européen a en effet pris soin de souligner qu’en l’espèce le fait que l’intéressé se soit vu accorder l’asile en Islande constitue un élément particulièrement sérieux aux fins de vérification de la conformité de la demande d’extradition aux dispositions de la Charte des droits fondamentaux. Selon la CJUE, c’est particulièrement le cas lorsque cet octroi a précisément été fondé sur les poursuites pénales à l’origine de la demande d’extradition. Dès lors, en l’absence de circonstances spécifiques telles qu’une évolution importante de la situation en Russie ou des éléments démontrant que l’intéressé avait dissimulé ces poursuites pénales au moment de sa demande d’asile, la décision des autorités islandaises faisant droit à la demande d’asile doit conduire la Croatie à refuser l’extradition.

En tout état de cause, il semble qu’une telle décision vienne prolonger la tendance du juge européen, amorcée en matière de mandat d’arrêt européen, à façonner le droit pénal des États membres par l’intermédiaire des questions préjudicielles (v. le dossier Mandat d’arrêt européen, Rev. UE 2020. 68 ).