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Article
Indépendance de la justice : l’heure des conclusions
Indépendance de la justice : l’heure des conclusions
Après huit mois de travaux, la commission d’enquête parlementaire sur l’indépendance de la justice a adopté ce mercredi son rapport, que Dalloz actualité a pu consulter. Les problématiques évoquées sont très diverses, du rôle du garde des Sceaux aux remontées d’information, en passant par le budget, les relations avec la police ou le fonctionnement de la justice administrative. Au final, si certaines auditions de la commission ont défrayé la chronique, les propositions finales sont assez classiques.
par Pierre Januelle 2 septembre 2020
Au départ, cette commission d’enquête était une demande de la France insoumise. L’objectif affiché de Jean-Luc Mélenchon était de démontrer l’existence de pressions politiques sur des affaires judiciaires ciblant l’opposition, un lawfare français. Les cinquante auditions n’ont pas confirmé de telles pressions. Mais la commission, présidée par le député Ugo Bernalicis (FI) et rapportée par Didier Paris (LREM), a auditionné largement l’ensemble des acteurs du monde judiciaire. Souvent passionnantes, elles ont permis de détailler les nombreux problèmes de la justice au XXIe siècle.
Résumer un rapport est un exercice délicat. D’abord, parce qu’une commission d’enquête vise surtout à établir des faits, pas à formuler des propositions sur un champ aussi large. Ensuite, parce qu’à six cents jours de la présidentielle, peu de réformes pourront être mises en œuvre, le nouveau ministre ayant déjà annoncé ses priorités. Enfin, parce que le président et le rapporteur ont des visions radicalement différentes des réformes à conduire. À côté du rapport de Didier Paris avalisé par la commission (120 pages, 41 propositions), le président insoumis a rédigé un avant-propos personnel (50 pages, 63 propositions), aux idées orthogonales.
Réforme du parquet, augmentation du budget
Première proposition du rapporteur : l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) sur les nominations du parquet. Mais cette réforme constitutionnelle a déjà été tellement promise depuis dix ans, qu’elle apparaît comme un minimum. Didier Paris souhaite aller plus loin, en donnant au CSM le droit de proposer les noms pour les postes importants du parquet. Par ailleurs, après dix ans, les magistrats devraient choisir de poursuivre leur carrière au siège ou au parquet.
Même si elles sont souvent remises en cause, le rapporteur souhaite conserver les prérogatives du garde des Sceaux. Il est ainsi très hostile à l’idée d’un procureur général de la Nation : c’est à un ministre, responsable devant le Parlement, d’assumer la politique pénale et d’en rendre compte.
Il souhaite maintenir les remontées d’information. Toutefois, les critères de signalement d’une affaire devraient être inscrits dans la loi et toute demande de remontée émanant du garde des Sceaux être motivée. Car, selon le rapport, les remontées d’information ne se traduisent pas par des consignes du ministère aux magistrats. Depuis la loi du 25 juillet 2013, il n’y a plus d’instruction individuelle. Comme l’a indiqué François Molins aux députés, « il y a véritablement eu dans la vie des parquetiers un avant et un après ».
Point régulièrement soulevé lors des auditions : le budget de la justice, l’absence de moyen pouvant limiter les décisions des magistrats. Pour Didier Paris, il faut poursuivre la trajectoire d’augmentation budgétaire prévue par la loi d’orientation de 2019. Il souhaite renforcer le rôle des magistrats dans la répartition budgétaire, en soumettant au CSM pour avis le projet de budget de la justice ou en modernisant le dialogue de gestion entre magistrats et le ministère. Mais pour favoriser ce dialogue, il faut qu’à chaque cour d’appel corresponde un budget opérationnel de programme (BOP)… ce qui suppose de réduire le nombre de cours d’appel (36 actuellement). Une réforme explosive.
Comment améliorer concrètement l’indépendance ?
Les sujets traités par le rapport sont très divers. Concernant la justice administrative, il ne propose ni révolution ni inscription dans la Constitution, mais d’instaurer une prestation de serment et le port de la robe. Didier Paris aborde aussi le poids médiatique qui pèse parfois sur les magistrats, reprenant plusieurs propositions de son précédent rapport sur le secret de l’instruction.
Le député déborde aussi sur des sujets au lien ténu avec le sujet de l’indépendance, mais qui résonnent avec les priorités du nouveau ministre. Ainsi, il propose une protection particulière des relevés d’appels téléphoniques des avocats. Pour limiter la durée des enquêtes préliminaires, il propose d’expertiser l’idée de créer un « juge de la mise en état de l’enquête pénale », autorisant le procureur à poursuivre une enquête passé un certain délai. Enfin, les ordonnances de mise en examen par le juge d’instruction devraient être motivées.
Les contre-propositions insoumises
La contribution du président de la commission, le député insoumis Ugo Bernalicis propose un modèle radicalement différent. Son but est de transférer une large partie des pouvoirs du ministre de la justice vers le CSM et le Parlement. « Afin de garantir l’indépendance des magistrats à l’égard du pouvoir exécutif sans pour autant instaurer un gouvernement des juges, c’est à la représentation nationale et au pouvoir législatif de fixer le cadre judiciaire de la République. »
Le CSM, à la composition largement ouverte aux professions judiciaires et aux justiciables, rendrait des comptes au Parlement. Il récupérerait les moyens RH de la DSJ, ainsi que l’inspection supérieure de la justice et donnerait un avis conforme sur le budget. Les services de police judiciaire spécialisés seraient rattachés à l’autorité judiciaire.
La politique pénale se déclinerait sous la forme d’une loi annuelle, ce qui lui donnerait un poids bien plus important que les circulaires actuelles. Si les remontées d’information sont strictement limitées, les parlementaires et membres de l’exécutif pourraient intervenir par le biais d’interventions volontaires. Les magistrats perdraient un ministre, mais seraient en prise directe avec 925 parlementaires.
Les articles précédents sur le sujet :
Face aux députés, les magistrats défendent leur indépendance
Indépendance de la justice : la place de la police
Les députés doutent de l’indépendance de la justice à leur égard
Indépendance de la justice : à quoi sert le garde des Sceaux ?
Commentaires
tout ça pour ça!
La démocratie représentative se distingue du fonctionnement du Manège enchanté et de celui du pays des Bisounours.
Du côté du pouvoir législatif, nul n’ignore que la Ve République a su organiser l’évanescence d’une indépendance qui n’a jamais cru en elle-même ; les Assemblées y sont sensiblement plus godillots que législatives. Cette situation a du reste été aggravée par le couplage de fait entre l’élection présidentielle et celle des députés[1].
La doctrine de la séparation des pouvoirs devrait avoir pour effet de soumettre les tribunaux à l’autorité législative en prohibant le contrôle juridictionnel des lois parlementaires. Or, désormais, le Parlement n’a de souveraineté que formelle, puisque le législateur est subordonné à l’exécutif, lui-même n’étant que la main du monarque républicain, celui-là même qui est le garant de l’indépendance de la justice (article 64 de la Constitution) !
La justice, garante de l’ordre républicain, est en fait attachée à la queue de l’exécutif comme une casserole à celle d’un chien. Et cela depuis la loi Perben de 2004 [2].
[1] La loi organique n° 2001-419 du 15 mai 2001 a modifié la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale en la fixant au troisième mardi du mois de juin de la cinquième année qui suit son élection. En pratique, cela revient à organiser les élections législatives au cours des semaines qui suivent l'élection présidentielle.
[2] La loi du 9 mars 2004, dite Perben II, a introduit le Garde des Sceaux, membre de l’exécutif, comme le véritable organe de la procédure pénale. Il peut ainsi adresser aux procureurs généraux et aux procureurs de la République des directives générales de politique pénale (art. 30 CPP). La carrière d’un magistrat du parquet dépendant de sa hiérarchie, a donc amené la Cour européenne des droits de l’Homme à affirmer dès 2010 que le procureur français n’est pas « une autorité judiciaire indépendante ».