L’article L. 121-17 du code des assurances applicable à l’ensemble des assurances de dommages

Le propriétaire d’une maison l’a assurée auprès d’une société d’assurance capitalistique. Il a déclaré à celle-ci deux sinistres liés à des inondations et coulées de boues ayant donné lieu à des arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Pour le premier sinistre survenu le 15 juin 2010, l’assureur a proposé à l’assuré, ce que celui-ci a accepté, un règlement immédiat de 66 933 € et un règlement différé, sur présentation de factures, de 29 924,50 €. Pour le second, survenu le 5 novembre 2011, l’assureur lui a fait parvenir un acompte de 10 000 € à valoir sur l’indemnisation de ce sinistre. L’assureur lui ayant ensuite opposé une déchéance de garantie au motif que les pièces produites pour justifier de la remise en état et du remplacement des biens sinistrés après le premier sinistre n’avaient aucun caractère probant, l’assuré l’a assigné à fin d’obtenir l’indemnisation de son préjudice.

La cour d’appel d’Aix-en-Provence, par un arrêt confirmatif rendu le 11 janvier 2018, a condamné l’assuré à payer à l’assureur la somme de 76 933 € incluant celle de 66 933 € qu’il avait reçue au titre de l’indemnisation du premier sinistre. À cet effet, l’arrêt d’appel retient qu’il ne justifie pas avoir affecté, conformément aux dispositions de l’article L. 121-17 du code des assurances (créé par la loi du 2 février 1995, dite loi « Barnier »), l’indemnité d’assurance perçue à la remise en état effective de l’immeuble sinistré, que ce paiement de 66 933 € est donc indu et que c’est à juste titre que le premier juge a estimé que l’assuré devait restituer cette somme en application de l’article 1235 du code civil dans sa rédaction antérieure à l’ordonnance du 10 février 2016.

L’assuré a formulé une question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion du pourvoi formé par lui, contre l’arrêt rendu le 11 janvier 2018 par la cour d’appel d’Aix-en-Provence, ainsi rédigée : « L’article L. 121-17 du code des assurances, créé par l’article 90 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, qui exclut tout droit de l’assuré à disposer librement de l’indemnité d’assurance, et notamment de l’employer à la construction d’un immeuble sur un autre terrain, en lui imposant de l’affecter à la remise en état effective de l’immeuble sinistré ou à la remise en état de son terrain d’assiette lorsque les mesures de prévention des risques naturels sont prescrites par le maire, tout en consacrant ce droit au profit de l’assuré lorsque des mesures de même nature sont prescrites par l’Etat dans le cadre d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, viole-t-il les articles 1^er et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 1^er de la Constitution de 1958 qui garantissent l’égalité des justiciables devant la loi ? ».

En premier lieu, la Cour de cassation a considéré que la question posée ne présentait pas de caractère sérieux et qu’il n’y avait pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel (Civ. 2^e, QPC, 27 sept. 2018, n° F 18-13.371). Selon elle, « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». En l’espèce, « la différence de traitement alléguée s’explique par la différence de situation des assurés concernés au regard de l’emplacement de l’immeuble bâti pour la réparation duquel l’indemnité d’assurance est versée, qui tient, notamment, à l’existence de risques ayant justifié, dans un cas et non dans l’autre, l’adoption d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles ; qu’elle est donc en rapport direct avec l’objet de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement » (Civ. 2^e, QPC, 27 sept. 2018, préc.).

En second lieu, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a censuré la décision des juges du fond (Civ. 2^e, 18 avr. 2019, n° 18-13.371, FS-P+B+R+I, D. 2019. 887 ). Se prononçant sur le moyen relevé d’office, après avis donné aux parties en application de l’article 1015 du code de procédure civile, la Haute juridiction a préalablement rappelé le principe, dans un attendu liminaire placé sous le visa de l’article L. 121-17 du code des assurances, selon lequel « ce texte, issu de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dispose en son premier alinéa que, sauf dans le cas visé à l’article L. 121-16, les indemnités versées en réparation d’un dommage causé à un immeuble bâti doivent être utilisées pour la remise en état effective de cet immeuble ou pour la remise en état de son terrain d’assiette, d’une manière compatible avec l’environnement de cet immeuble, qu’il précise ensuite que toute clause contraire dans les contrats d’assurance est atteinte d’une nullité d’ordre public et prévoit, en son troisième alinéa, qu’un arrêté du maire prescrit les mesures de remise en état susmentionnées, dans un délai de deux mois suivant la notification du sinistre au maire par l’assureur ou l’assuré ».

Pour percer l’un des mystères de l’article L. 121-7 du code des assurances (G. Courtieu, Les mystères de l’article L. 121-7 du code des assurances, RCA 1997. Chron. 30), la deuxième chambre civile a alors procédé à un travail d’interprétation. À ce titre, d’abord, il ressort des travaux préparatoires et de l’insertion de ces dispositions dans le Titre II du Livre premier du code des assurances que le législateur a entendu les rendre applicables à l’ensemble des assurances de dommages.

Ensuite, les termes mêmes de l’article L. 121-17 conduisent à retenir que l’étendue de l’obligation d’affectation des indemnités d’assurance édictée par le premier alinéa est limitée au montant de ces indemnités nécessaire à la réalisation des mesures de remise en état prescrites, conformément au troisième, par un arrêté du maire.

Il s’en déduit, selon les magistrats du Quai de l’horloge, que pour obtenir la restitution de l’indemnité qu’il a versée, l’assureur doit établir que l’assuré n’a pas affecté celle-ci à la réalisation des mesures de remises en état définies par un arrêté du maire intervenu dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article L. 121-17.

La juridiction suprême conclut que la cour d’appel a violé l’article L. 121-17 en statuant comme elle l’a fait, sans constater que les travaux de remise en état que l’assureur reprochait à l’assuré de ne pas avoir fait accomplir au moyen de l’indemnité versée au titre du premier sinistre avaient été prescrits par un arrêté intervenu conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article L. 121-17 du code des assurances.

L’assurance de choses ou de biens est régie par le principe indemnitaire prévu à l’article L. 121-1 du code des assurances. À ce titre, « l’assuré, qui a droit au règlement de ladite indemnité, n’est pas tenu, sauf clause particulière, de l’employer à la remise en état de l’immeuble endommagé par un incendie, ni de fournir de justifications à cet égard » (Civ. 1^re, 16 juin 1982, n° 81-13.080, Bull. civ. I, n° 227 ; RGAT 1983. 344, note J. Bigot ; D. 1982. IR 455).

L’assuré peut librement disposer de la somme versée par l’assureur, selon une jurisprudence constante (Civ. 1^re, 14 févr. 1984, n° 82-14.503, Bull. civ. I, n° 63 ; RGAT 1985. 35, note J. Bigot). Par conséquent, l’assuré peut utiliser l’indemnité d’assurance perçue à d’autres fins que le remplacement ou la remise en état de la chose endommagée, sans qu’on puisse l’obliger à produire des justificatifs de paiement des travaux (Civ. 3^e, 23 nov. 2010, n° 07-20.231, RGDA 2011. 487, note J. Kullmann).

Ce principe de libre disposition de l’indemnité d’assurance souffre cependant d’exceptions contractuelles ou textuelles (D. Noguéro, La réparation intégrale à l’épreuve de l’assurance, bjda.fr 2019, n° 61, p. 5 ; L’affectation de l’indemnité d’assurance pour la réparation de l’immeuble, bjda.fr 2018, n° 56, p. 5 s. ; G. Durry, L’assuré peut-il disposer à sa guise de l’indemnité versée par son assureur de chose ?, Risques, n° 59, juill.-sept. 2004, p. 135 ; L. Mayaux, Les limites du principe indemnitaire, in Les grandes questions du droit des assurances, LGDJ, Lextenso éd., 2011, p. 145), à l’instar de celle que l’article L. 121-17 du code des assurances aménage. Ce dernier texte « peut être interprété comme une exception légale à la libre disposition de l’indemnité, même si l’analyse reste en débat (D. Noguéro, L’affectation de l’indemnité d’assurance pour la réparation de l’immeuble, bjda.fr 2018, n° 56, p. 9 – Comp. H. Groutel, F. Leduc, P. Pierre et M. Asselain, Traité du contrat d’assurance terrestre, 1^re éd., LexisNexis, Litec, 2008, n° 1439 ; V. Nicolas, Droit des contrats d’assurance, 1^re éd., Économica, coll. « Corpus droit Privé », 2012, n° 818 ; B. Beignier et S. Ben Hadj Yahia, Droit des assurances, 3^e éd., LGDJ, coll. « Domat droit privé », 2018, n° 593 ; J. Bigot [dir.], Traité de droit des assurances, t. 5 Les assurances de dommages, LGDJ, Lextenso éd., 2017, n° 631 ; Y. Lambert-Faivre et L. Leveneur, Droit des assurances, 14^e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2017, n° 31).

La doctrine s’était interrogée sur le champ d’application de cette exception. Elle avait considéré qu’« à la lettre, cette disposition paraît viser toutes les assurances de dommages et pas seulement les garanties de catastrophes naturelles, bien qu’elle ait été introduite par la loi Barnier relative à la protection de l’environnement. Elle devrait recevoir une application restrictive car elle est contraire au principe de libre emploi de l’indemnité (C. assur., art. L. 113-5 et L. 121-1) » (J. Bigot [dir.], Code des assurances 2019, 35^e éd., L’Argus de l’assurance éd., 2019, sous art. L. 121-17, p. 226). De même, l’emplacement de ces dispositions invitait à l’interprétation similaire. À ce titre, l’article L. 121-7, situé juste après l’article L. 121-6 exclusivement dédié à la garantie « catastrophe naturelle », paraissait implicitement circonscrit au domaine d’application concordant (L. Mayaux, obs. sous Civ. 2^e, 29 mars 2006, n° 05-10.841, RGDA 2006, p. 410).

Le Conseil d’État, d’un autre avis (CE, 7^e et 2^e ch. réun., 5 juill. 2017, n° 396161, Lebon ; AJDA 2017. 1425 ; RGDA oct. 2017, 114yl, p. 522, obs. J.-P. Karila ; LEDA, oct. 2017, comm. n° 110u0, obs. D. Krajeski), attribue à l’article L. 121-7 transposé en assurance construction un domaine d’application plus large que le seul champ de couverture des conséquences des catastrophes naturelles (B. Beignier, J.-M. Do Carmo Silva [dir.], Code des assurances 2019, 13^e éd., LexisNexis, 2019, sous art. L. 121-17, p. 318 ; D. Noguéro, préc., bjda.fr 2018, n° 56, p. 9).

Avec l’affaire commentée, la Cour de cassation rejoint la position de l’ordre administratif et prend le contre-pied de la doctrine majoritaire. À cet effet, elle a semblé employer la méthode exégétique pour interpréter les dispositions de l’article L. 121-17. Elle s’est ainsi appuyée tant sur les travaux préparatoires du législateur que l’endroit de leur insertion au sein du code des assurances, avant de conclure que le législateur avait entendu les rendre applicables à l’ensemble des assurances de dommages (Civ. 2^e, 18 avr. 2019, préc., 4^e attendu).

Quant aux conditions d’applications du texte, on savait déjà que « l’article L. 121-17 du code des assurances ne subordonne pas le versement des indemnités dues en réparation d’un dommage causé à un immeuble bâti à la justification par l’assuré de la réalisation préalable des travaux de remise en état » (Civ. 2^e, 29 mars 2006, n° 05-10.841, RGDA 2006. 410, obs. L. Mayaux ; RCA 2006, n° 210, obs. H. Groutel). La solution est motivée par le fait que le texte vise les indemnités « versées » et non les indemnités « à verser » (J. Bigot et alii, Traité de droit des assurances, t. 5, Les assurances de dommages, préf. G. Durry, LGDJ, Lextenso éd., 2017, p. 276, n° 631).

Un auteur relève néanmoins que « si l’expression indemnités dues (à verser, non versées) peut sauver la solution, il reste qu’on peut se demander si l’arrêt ne contient pas, en puissance, un amoindrissement des obligations qui seraient imposées par la loi - à les admettre -, dans le respect de la solidarité nationale de prise en charge de la Cat Nat, pour affecter l’indemnité. Mais la décision paraît surtout prudente, et évite de s’attarder sur l’interprétation de la portée exacte de la loi, qui permet à l’assureur de conditionner le versement de l’indemnité à une stipulation. Celle-ci le subordonnerait à la remise en état » (D. Noguéro, préc., bjda.fr 2018, n° 56, p. 10).

Autre conséquence révélée par l’affaire commentée, il résulte aussi de l’article L. 121-17, alinéa 1^er, apprend-on, une étendue de l’obligation d’affectation des indemnités d’assurance limitée au montant de ces indemnités nécessaire à la réalisation des mesures de remises en état prescrites par un arrêté du maire tel que l’alinéa 3 du même article le prévoit (Civ. 2^e, 18 avr. 2019, préc., 5^e attendu). Il s’agit d’une autre sérieuse difficulté d’application du texte qui est levée. En l’espèce, l’assureur ne pouvait donc se faire restituer les sommes versées sans démontrer que l’assuré ne les avait pas affectées à la réalisation des mesures de remise en état définies par un arrêté du maire intervenu dans les conditions prévues par l’article L. 121-17, alinéa 3.

Sur le plan probatoire, la solution est moins exigeante pour l’assuré que dans des domaines voisins. Par exemple, en assurance obligatoire de dommages-ouvrage, certes dotée d’une certaine autonomie, l’assureur n’a pas à prouver la non-affectation de l’indemnité par l’assuré. C’est au maître de l’ouvrage, bénéficiaire de l’indemnité, d’établir « qu’il a procédé à l’affectation totale des sommes versées aux travaux » (D. Noguéro, préc., bjda.fr 2018, n° 56, p. 11). La Cour de cassation a ainsi confirmé une condamnation à restitution partielle d’indemnité, par de brefs motifs sur le terrain de la charge de la preuve. À ce titre, une cour d’appel, saisie par l’assureur dommages-ouvrage d’une demande en restitution des indemnités non affectées à l’exécution de travaux de reprise, retient exactement, sans inverser la charge de la preuve, qu’il incombe au maître de l’ouvrage de démontrer avoir réalisé les travaux nécessaires et d’en établir le coût (Civ. 3^e, 4 mai 2016, n° 14-19.804, Bull. civ. III ; RGDA 2016, p. 418, note J.-P. Karila ; RCA 2016, n° 256, note H. Groutel ; Gaz. Pal. 2016, n° 39, p. 57, note C. Cerveau-Colliard ; JCP 2017. 717, n° 6, obs. J.-P. Karila).