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L’asile en France vu par la Cour des comptes

La Cour des comptes a publié, le 6 mai, son rapport sur L’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères visant  les différents dispositifs et procédures prévus par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Cette évaluation semble parfois modérée parfois sévère mais constate presque systématiquement des évolutions positives tout en appelant à des efforts supplémentaires pour atteindre les objectifs.

par Camille Castielle 12 mai 2020

La Cour des comptes constate la profusion de lois consacrées à l’immigration : huit depuis le début des années 2000, la dernière étant la très contestée loi du 10 septembre 2018 dite « pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie ». La Cour ironise sur l’emploi du terme « maîtrise » lorsque le législateur l’associe à l’immigration, comme si celle-ci pouvait être maîtrisée. Elle note ainsi que seule la moitié des titres de séjour délivrés procèdent d’une décision entièrement maîtrisée par les autorités françaises puisque seule l’immigration professionnelle et étudiante peut réellement être contrôlée.

Aux côtés de cette immigration choisie, se trouvent deux formes d’immigration pour lesquelles les autorités françaises ne peuvent que répondre à la demande sans pouvoir en maîtriser la volatilité : l’immigration familiale et l’immigration humanitaire, c’est-à-dire les demandes d’asile. Les efforts sont fortement consacrés à cette dernière immigration puisque l’asile explique un tiers du doublement du budget alloué à l’immigration et à l’intégration entre 2012 et 2019.

La Cour des comptes évalue toutefois la politique de l’asile « sous forte tension » en introduisant le chapitre en désignant la gestion des délais comme l’objectif premier de toutes les mesures liées à la procédure d’asile. Elle explique ainsi : il est jugé primordial de traiter le plus rapidement possible les demandes d’asile des personnes présentes sur le territoire. En effet, si ces personnes sont appelées à être protégées, l’attente de la décision les maintient dans une situation précaire, mais suscite à l’inverse de faux espoirs chez les personnes finalement déboutées.

Ce chapitre est divisé en trois parties : l’enregistrement des demandes d’asile dont l’organisation est jugée « encore trop peu efficace », les conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile et l’examen de la demande d’asile avec un titre de partie incisif, « Accorder ou non la protection de la France : un système qui s’efforce de concilier respect des droits individuels et rapidité, sans y parvenir ».

L’enregistrement des demandes d’asile

L’objectif de gestion des délais intervient dès la première étape de la procédure d’asile : l’enregistrement. Un demandeur d’asile doit d’abord se rendre dans une Structure de premier accueil des demandeurs d’asile (SPADA) qui est une association assurant son suivi administratif et social et l’orientant vers le Guichet unique de demande d’asile (GUDA). Le budget alloué à ces structures pour assurer cette mission est passé de neuf millions d’euros en 2010 à près de 26 millions en 2019 du fait de l’augmentation du nombre de demandeurs.

La Cour des comptes reproche au GUDA son nom en indiquant que celui-ci n’a rien d’un guichet unique puisque, d’une part, il n’est qu’un lieu commun réunissant les services de la préfecture et ceux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) sans coopération entre eux et, d’autre part, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), administration chargée de l’examen des demandes d’asile, en est absente.

Le manque de coopération est largement développé, la Cour des comptes énumérant l’absence de mutualisation des pratiques et des outils informatiques, l’absence de formation commune et l’absence de partage d’informations. Elle constate également les lacunes dans le recrutement et la formation des agents des GUDA. L’évaluation des GUDA est donc extrêmement sévère bien que la Cour des comptes note tout de même le progrès que leur instauration représente.

Si la juridiction financière observe que la présence d’agents de l’OFPRA permettrait une prise de rendez-vous plus rapide pour l’entretien de demande d’asile, cette solution apparaît difficilement réalisable. En effet, les dates des entretiens OFPRA sont définies selon plusieurs critères incluant l’emploi du temps de l’officier de protection qui va instruire la demande, la nationalité et la langue parlée par le demandeur, la disponibilité des interprètes ainsi que la difficulté du dossier qui ne peut s’évaluer sans le premier récit que le demandeur d’asile produit, en étant aidé soit par des associations soit par des compatriotes.

De plus, la présence de l’OFPRA dans les GUDA peut engendrer davantage de confusion pour les personnes demandant l’asile. En effet, les GUDA réunissent déjà les services de la préfecture, c’est-à-dire ceux chargés de contrôler si la personne représente a déjà effectué une demande d’asile ou si sa demande devrait être examinée dans un autre pays de l’Union européenne, et ceux de l’OFII, chargés d’évaluer leur vulnérabilité, de proposer un hébergement et d’ouvrir les droits à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA). Entre contrôle et protection, la confusion est déjà réelle sans que l’on ajoute l’examen de la demande d’asile dès cette étape.

Outre les procédures d’enregistrement, la Cour des comptes observe un réel problème avec l’engorgement des préfectures. Elle vise ainsi l’ensemble des demandes de titres de séjour faites en préfecture en dénonçant des complexités superflues dans le régime du séjour « caractérisé par des titres courts impliquant des renouvellements fréquents ». Elle note ainsi qu’en 2018, les trois quarts des premiers titres délivrés avaient une validité d’un an. Ce constat ne prend toutefois pas en compte la loi de 2018 qui a notamment fait passer la carte de séjour d’un an à quatre ans pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire. La Cour des comptes recommande ainsi au législateur la simplification du régime du séjour en délivrant des titres plus longs et en rendant plus automatique les renouvellements de titres de séjour qui engorgent également les préfectures alors que le refus de renouvellement ne représente qu’un pour cent des décisions.

Cet engorgement a bien évidemment des effets négatifs sur l’enregistrement des demandes d’asile. Si le délai légal entre la présentation en SPADA et le rendez-vous en GUDA est fixé à trois jours ouvrés avec, toutefois, le délai exceptionnel de dix jours ouvrés en cas de forte affluence, celui-ci n’est pas respecté. La Cour des comptes note une évolution avec une diminution du délai moyen de dix-huit jours en 2017 à sept jours en mai 2019 sur le territoire métropolitain mais constate néanmoins de fortes disparités, les écarts, en mai 2019, allant de un jour et demi à 36 jours. Cette difficulté résulte du manque de plages de rendez-vous dont l’engorgement des préfectures est, en partie, responsable.

Les dysfonctionnements du dispositif de l’asile, s’ils ont des conséquences sur la maîtrise par les autorités de l’immigration humanitaire, ont surtout des conséquences sur la situation des premiers concernés, c’est-à-dire les demandeurs d’asile qui pâtissent de la longueur des délais d’enregistrement de leur demande d’asile puisque celui-ci ouvre les droits aux conditions matérielles d’accueil.

Les conditions matérielles d’accueil

La Cour des comptes rappelle que si la directive 2013/33/UE impose « un niveau de vie digne », elle laisse les États libres de définir les moyens pour les garantir. La France a ainsi fait le choix de priver les demandeurs d’asile de l’accès au marché du travail en mettant en place une allocation financière, l’ADA.

La juridiction financière note « la recherche d’économies » qui inspire les choix de gestion de l’ADA ainsi que le contrôle accru sur cette allocation. Elle observe ainsi que le nombre de bénéficiaires de l’ADA croît moins vite que le nombre de demandeurs d’asile du fait des restrictions, notamment pour les personnes en procédure de réexamen.

Elle dénonce enfin la sous-budgétisation de l’ADA puisque la dépense liée à celle-ci s’est élevée à 511 millions d’euros en 2019, soit 176 millions de plus que le montant prévu par la loi de finances initiale, et questionne « la sincérité [des autorités] vis-à-vis des prévisions en matière d’asile ».

Par ailleurs, la Cour des comptes observe que le montant de la majoration destinée aux personnes ne pouvant être hébergées, fixé à 7,40 € par jour par personne, « tient davantage à un souci d’équité au regard des montants mensuels des aides personnelles au logement de droit commun (APL) et à une préoccupation budgétaire qu’à un calcul fondé sur le prix d’une location sur le marché privé ». Il convient ainsi de s’interroger sur l’adéquation entre la fixation de ce montant et le « niveau de vie digne » préconisé par la directive européenne qui semble, selon la Cour des comptes, totalement absent du calcul du montant.

En effet, ce montant impose ainsi à tout demandeur d’asile qui ne bénéficie pas d’un hébergement de parvenir à louer un logement, plus vraisemblablement une chambre, avec moins de 230 € par mois consacrés à cette dépense. Ce montant place ainsi les personnes demandant l’asile dans une situation de précarité importante et potentiellement dans une situation de dépendance, notamment à l’égard de réseaux de traite.

De plus, si la Cour des comptes ne se prononce que peu sur le nouveau système de carte de paiement et non plus de carte de retrait depuis novembre 2019, elle note la nécessité d’une évaluation proche de ce système du fait de son caractère contraignant. En effet, dans un objectif de réduction des envois de liquidités à la diaspora, les demandeurs d’asile ne sont plus en capacité de disposer d’argent liquide, ce qui complique grandement leur quotidien. Ce système tient d’une volonté de contrôler l’argent versé par l’État alors même qu’un même système serait jugé scandaleux s’ils concernaient les demandeurs d’emploi ou les bénéficiaires de minima sociaux.

La Cour des comptes s’attaque, ensuite, aux dysfonctionnements dans l’hébergement des demandeurs d’asile dans le cadre du dispositif national d’accueil (DNA). Elle déplore l’extrême complexité dans la qualification des hébergements pour les demandeurs d’asile puis les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), présentés comme la « modalité ‘classique’ d’hébergement » n’accueillaient fin 2018 que 41 000 personnes alors que de multiples structures d’urgence, aux dénominations diverses, accueillaient quant à elles, près de 46 000 personnes.

Si la dénomination peut sembler peu pertinente tant que la personne est hébergée, elle est cependant décisive quant au financement et à l’accompagnement qui y est dispensé. En effet, la Cour des comptes observe de fortes disparités dans les financements de ces structures puisque les coups-cibles pour 2019 par jour et par personne sont de 25 € pour les centres d’accueil et d’examen des situations (CAES) et les centres provisoires d’hébergement (CPH), de 23 € pour les centres d’accueil et d’orientation (CAO) et de seulement 19,50 € pour les CADA qui assurent pourtant un accompagnement spécifique à la procédure d’asile. Elle recommande ainsi de simplifier les dénominations des structures d’accueil à une forme unique d’hébergement pour les demandeurs d’asile et à une forme d’hébergement d’urgence de droit commun.

De plus, la Cour des comptes constate le manque de places dans ces centres divers puisqu’ils n’hébergent que 52 % des demandeurs d’asile en 2019, les autres étant livrés à eux-mêmes ou bénéficiant des structures d’accueil d’urgence, elles aussi saturées. Elle note la présence indue, au 1er mai 2018, de 36 800 personnes étant protégées depuis plus de six mois, déboutées depuis plus d’un mois ou placées en procédure Dublin alors que 37 000 demandeurs d’asile ne bénéficiaient d’aucun hébergement. Elle rappelle toutefois la difficulté de faire sortir les personnes en présence indue dans les centres d’accueil en raison d’une disposition du code de l’action sociale et des familles qui interdit la sortie d’un hébergement d’une personne en situation de détresse sociale sans solution alternative.

La Cour des comptes recommande toutefois de confier l’ensemble du DNA à l’OFII qui n’en maîtrise actuellement que 85 %, le reste étant confié aux préfectures de région. Elle constate notamment que, à la fin de l’année 2018, dans le département du Nord, 16% du parc d’hébergement pour les demandeurs d’asile était occupé par des personnes ne souhaitant pas demander l’asile mais désirant se rendre au Royaume-Uni.

Par ailleurs, la Cour des comptes note « la situation critique des demandeurs d’asile à Mayotte » dans un encadré. En effet, si le droit est le même pour toutes et tous en métropole, tout est différent à Mayotte qui se voit réserver un régime juridique toujours plus dur. La juridiction financière fait ainsi état de délais extrêmement importants entre le passage en SPADA et le rendez-vous en GUDA, le délai moyen étant de deux mois mais certaines personnes attendant leur rendez-vous depuis plus d’un an.

Si la Cour constate l’extrême précarité des demandeurs d’asile à Mayotte puisque l’ADA n’y est pas versée et que l’hébergement pour demandeurs d’asile n’accueille que 55 personnes, d’où un recours au travail irrégulier et à la petite délinquance entraînant un fort ressentiment des locaux à l’égard des étrangers, elle ne fait que recommander un dispositif renforcé pour traiter rapidement les demandes d’asile à Mayotte. Rien donc sur la situation de précarité.

Les conditions matérielles d’accueil sont d’autant plus importantes pour assurer des conditions de vie dignes que l’examen de la demande peut durer longtemps.

L’examen des demandes d’asile

La Cour des comptes observe, encore une fois, une inadéquation entre le nom et le dispositif pour le régime d’asile européen commun (RAEC) en indiquant qu’il s’agit davantage d’un régime harmonisé, en théorie fondée sur la coopération entre les États. En théorie seulement, juge-t-elle, puisqu’un État doit se prononcer sur une demande alors même que cette demande a déjà été examinée dans un autre pays.

Ce manque de coopération va plus loin encore puisque l’OFPRA doit faire une demande explicite pour savoir si une personne bénéficie déjà d’une protection dans un autre État de l’Union européenne. La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ne peut, quant à elle, que demander à l’OFPRA d’en faire la demande au pays concerné. L’OFPRA reçoit ensuite un document, souvent dans la langue du pays concerné, qui contient les dates d’entrée sur le territoire, de demande d’asile et de la décision prise, avec un court résumé en anglais, et pose souvent davantage de questions (par exemple, sur les raisons pour lesquelles une personne a perdu sa qualité de réfugié ou sur le maintien ou non de cette qualité quand il est simplement mentionné que la personne n’a plus le droit au séjour après l’expiration de son titre).

Le rapport fait également état de fortes disparités dans les taux de protection par nationalité dans les pays de l’Union européenne. Ainsi, si la France connaissait, en 2017, un taux de protection, lors du premier examen (devant l’OFPRA), de 29 % alors que ce taux atteignait 50 % en Allemagne, elle protégeait, par ailleurs, 74 % des Afghans contre 23 % en Allemagne. Cette différence s’expliquerait apparemment par le recours, en Allemagne, à l’asile interne, une notion qui permet de considérer qu’un demandeur, s’il n’est pas en sécurité dans sa région d’origine, pourrait l’être dans une autre région de son pays. Cette approche est, pour le moment, très peu appliquée en France.

La Cour des comptes, si elle considère que ces disparités sont « une incitation implicite faite aux demandeurs de tenter leur chance dans plusieurs pays », observe, peut-être comme toutes les personnes travaillant dans l’asile, que « l’institution d’une procédure de reconnaissance mutuelle automatique des décisions de rejet ou de protection au sein de l’Union européenne apparaît lointaine » en raison, notamment, de l’attachement des États à leur souveraineté dans l’instruction des demandes d’asile.

Symbole de l’impossibilité de coopérer au niveau européen en matière d’asile, la procédure « Dublin III » est jugée responsable d’une embolie. La Cour des comptes considère que cette procédure « autorise les demandeurs d’asile enregistrés dans le pays de premier accueil à déposer une demande dans un pays de deuxième accueil au terme d’un séjour de six mois ». Là où la Cour des comptes voit une autorisation, d’autres verront toutefois une situation de grande précarité pour les personnes qui ont eu la malchance d’avoir leurs empreintes enregistrées dans un autre pays. Ces personnes qui ont choisi la France comme pays d’accueil pour des raisons diverses telles que la présence de leur famille ou de proches ou encore la maîtrise de la langue française leur permettant une intégration plus facile, sont ainsi dans l’impossibilité de déposer une demande d’asile avant six voire dix-huit mois et ainsi de bénéficier des conditions matérielles d’accueil.

La Cour des comptes observe des efforts dans l’application de cette procédure puisque si seules 12 % des personnes placées sous cette procédure ont effectivement été transférées en 2018, ce taux a atteint 16 % les cinq premiers mois de l’année 2019 avec un objectif de 25 % d’ici la fin de l’année.

La juridiction financière s’intéresse ensuite aux délais d’instruction devant l’OFPRA en constatant des disparités entre les délais légaux, les délais fixés par les contrats d’objectifs et de performance conclus entre l’État et l’OFPRA et les délais moyens constatés. Les délais préconisés, en particulier, celui de quinze jours pour les procédures accélérées, sont jugés irréalistes. Ces cibles, selon la Cour des comptes, « ne sont pas conçues comme des cibles à atteindre effectivement mais comme des signaux supposés décourager les demandes infondées ». La juridiction met ainsi les mots sur les volontés réelles des autorités, tant du gouvernement que du législateur, et révèle au grand jour à la fois l’ambition peu cachée des gouvernants et le caractère ridicule de cette disposition réglementaire (CESEDA, art. R. 723-4). Elle recommande ainsi de fixer des délais réalistes en coopération avec l’OFPRA.

La Cour des comptes note que si la procédure accélérée, dont le délai d’instruction médian devant l’OFPRA était de 80 jours en 2018, est pertinente, le maintien d’un objectif d’un délai aussi irréaliste n’est pas souhaitable, sauf « à officialiser l’existence d’un régime fondé sur la nationalité ». Celui-ci serait toutefois contraire à l’article 10 de la directive 2013/32/UE qui exige que « les demandes soient examinées et les décisions soient prises individuellement, objectivement et impartialement ».

La Cour des comptes traite peu de la procédure et de la pratique de la Cour nationale du droit d’asile, qui est l’instance de recours et non « l’instance d’appel » comme elle est souvent présentée dans le rapport. Elle n’y consacre, en effet, qu’un encadré et ne fait que constater une augmentation du délai moyen de jugement constaté en 2018 sans toutefois chercher les causes de cette augmentation intervenue après plusieurs années de baisse. Elle s’explique principalement par les mouvements sociaux des rapporteurs, des avocats et de la SNCF, qui ont perturbé le travail de la Cour et ainsi entaché ses statistiques.

Le rapport se termine avec les réponses de trois de ses destinataires, le ministre de l’action et des comptes publics, le ministre de l’intérieur et le directeur général de l’OFPRA. Tous disent partager les préoccupations de la Cour des comptes sur la complexité de l’hébergement, les deux ministres expliquant que la solution recommandée est en cours d’adoption. L’OFII semble, quant à lui, valider la recommandation selon laquelle il maîtriserait l’intégralité du DNA qui nécessiterait des modifications législatives. Par ailleurs, le ministre de l’action et des comptes publics se défend de l’appréciation portée par la juridiction financière sur les délais de décision en matière d’asile en mettant en avant le renforcement des effectifs tant à l’OFPRA qu’à la CNDA qui devrait permettre un écoulement des stocks disponibles. Pas un mot toutefois sur le caractère peur crédible et irréaliste des délais fixés par l’État.  

 

Commentaires

BAH-en procedure dublin ,just pour feliciter le cour des comptes.Vraiment jai bien lu et je baucouo aprecier.
Merci davance!

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