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L’État lourdement condamné pour ses failles à réduire la pollution de l’air

Dix millions d’euros par semestre de retard, l’astreinte la plus élevée qu’aura à payer l’État pour le contraindre à exécuter une décision de 2017 en matière d’environnement. Ce faisant, lie Conseil d’État crée un mécanisme novateur d’affectation de l’astreinte.

par Jean-Marc Pastorle 16 juillet 2020

Le Conseil d’État avait enjoint en juillet 2017 au Premier ministre et au ministre de l’environnement de prendre les mesures nécessaires pour que soient élaborés, dans treize zones du pays, des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement (CE 12 juill. 2017, n° 394254, Association Les Amis de la Terre France, Lebon ; AJDA 2018. 167 , note A. Perrin et M. Deffairi ; ibid. 2017. 1426 ; D. 2017. 1474, et les obs. ; RFDA 2017. 1135, note A. Van Lang ; RTD eur. 2018. 392, obs. A. Bouveresse ). Après quatre année d’inertie, l’Association Les amis de la Terre obtient la plus importante condamnation de l’État : « une astreinte est prononcée à l’encontre de l’État, s’il ne justifie pas avoir, dans les six mois suivant la notification de la présente décision, exécuté la décision du Conseil d’État du 12 juillet 2017, pour chacune des zones énumérées au point 11 des motifs de la présente décision, et jusqu’à la date de cette exécution. Le taux de cette astreinte est fixé à 10 millions d’euros par semestre, à compter de l’expiration du délai de six mois suivant la notification de la présente décision. »

Une victoire en trompe-l’œil ?

54 000 € par jour de retard, un montant record mais que l’État pourrait ne pas payer. L’assemblée du contentieux lui laisse six mois pour exécuter la décision de 2017. Preuve d’une contrainte importante et embarrassante, la nouvelle ministre de la transition écologique n’a pas réagi tout de suite car des moyens ont été mis en place mais ils sont insuffisants. Le Conseil d’État relève que le plan élaboré en 2019 pour la vallée de l’Arve (Haute-Savoie) comporte des mesures précises, détaillées et crédibles pour réduire la pollution de l’air et assure un respect des valeurs limites d’ici 2022. En revanche, les « feuilles de route » élaborées par le gouvernement pour les autres zones ne comportent ni estimation de l’amélioration de la qualité de l’air attendue, ni précision sur les délais de réalisation de ces objectifs. Enfin, s’agissant de l’Île-de-France, le Conseil d’État relève que si le plan élaboré en 2018 comporte un ensemble de mesures crédibles, la date de 2025 qu’il retient pour assurer le respect des valeurs limites est, eu égard aux justifications apportées par le gouvernement, trop éloignée dans le temps pour pouvoir être regardée comme assurant une correcte exécution de la décision de 2017.

Hormis pour la vallée de l’Arve, il en résulte « que pour les [zones administratives de surveillance] Grenoble et Lyon, pour la région Auvergne – Rhône-Alpes, Strasbourg et Reims, pour la région Grand-Est, Marseille-Aix, pour la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Toulouse, pour la région Occitanie et Paris, pour la région Île-de-France, s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, et pour les ZAS Paris et Fort-de-France, s’agissant des taux de concentration en PM10, à la date de la présente décision, l’État ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète de cette décision. L’État n’a pas pris des mesures suffisantes dans les 8 zones encore en dépassement pour que sa décision de juillet 2017 puisse être regardée comme pleinement exécutée. »

L’astreinte versée aux requérantes mais aussi à des personnes publiques

En l’espèce, la demande d’astreinte est irrecevable en ce qui concerne les associations qui ne peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens de l’article R. 931-2 du code de justice administrative parce que leur champ d’action territorial ne couvre aucune des zones concernées par l’injonction prononcée par la décision dont l’exécution est demandée, d’une part, ou eu égard à leur objet social, d’autre part.

En revanche, au prix d’une novation majeure en la matière, l’assemblée du contentieux précise que « la juridiction a la faculté de décider, afin d’éviter un enrichissement indu, qu’une fraction de l’astreinte liquidée ne sera pas versée au requérant, […] cette fraction est alors affectée au budget de l’État. » Or, l’État étant débiteur de l’astreinte en cause, l’assemblée du contentieux estime que « lorsque cela apparaît nécessaire à l’exécution effective de la décision juridictionnelle, la juridiction peut, même d’office, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties ainsi que de la ou des personnes morales concernées, décider d’affecter cette fraction à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet. »

Habituellement, ce sont les requérants qui bénéficient du montant total des amendes. Mais le Conseil d’État a estimé que cette somme était trop élevée pour qu’elle revienne aux seules associations requérantes. Il prévoit donc la possibilité de la reverser à des personnes publiques en charge de la qualité de l’air. Lors de l’audience, le rapporteur public avait proposé qu’elle le versement auprès de l’Ademe (Agence de la transition écologique).

 

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