Loi ELAN et Littoral : sous les chantiers la plage ?

« Des rigidités pensées pour parfois toute une catégorie alors que ça ne correspond pas à la réalité locale ! Des spécificités qui parfois créent d’autres contraintes, cela aussi, nous devons le changer. » C’est en ces termes que le président de la République évoquait la loi Littoral devant les maires de France réunis à l’occasion de leur centième congrès annuel en novembre 2017. C’est ce changement que la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale semble avoir voulu entamer lors de son examen de la loi ELAN.

Principe cardinal de la loi du 3 janvier 1986, le régime général d’urbanisation du littoral est aujourd’hui fixé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme en ces termes : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ».

L’amendement n° CE2235 adopté en commission des affaires économiques a entendu y apporter quelques modifications.

Tout d’abord, les « hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » devraient disparaître. Il est vrai que cette notion était difficile à appréhender, notamment pour les juges du fond. Un projet de lotissement comprenant cinquante-huit lots à bâtir est ainsi trop important pour être regardé comme un « hameau » (CAA Lyon, 7 nov. 1995, Ministre de l’équipement, n° 93LY01960), au contraire d’un ensemble composé de dix-neuf bâtiments, qui développe une surface hors œuvre nette de 10 298 m², aligne 205 places de stationnement en bordure d’une route nationale et est prévu pour accueillir près d’un millier de résidents (CAA Marseille, 20 nov. 2009, Cne de Mandelieu-la-Napoule, n° 08MA02832).

Une notion qui devrait donc disparaître alors que le Conseil d’État a, vingt-huit ans après l’adoption de la loi Littoral, enfin apporté des précisions sur ses contours par son arrêt Commune de Bonifacio (CE 3 avr. 2014, n° 360902, Dalloz actualité, 10 avr. 2014, obs. R. Grand ; AJDA 2014. 772 ) en précisant qu’un « hameau nouveau intégré à l’environnement » ne peut résulter de la seule initiative privée du constructeur mais doit être prévu par les dispositions du document d’urbanisme local.

L’érosion du principe d’urbanisation en continuité de l’existant

C’est sans doute en s’inspirant de cette solution (et sous l’impulsion de nombreux élus bretons, souvent confrontés aux succès des recours contentieux formés par les associations de protection de l’environnement contre leurs projets) que les auteurs de cet amendement ont entendu modifier les articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l’urbanisme pour permettre le comblement des fameuses « dents creuses », une urbanisation qui ne sera permise que dans des secteurs localisés par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et délimités dans les plans locaux d’urbanisme (PLU).

Comme l’a récemment réaffirmé le Conseil d’État dans son arrêt Commune de Porto-Vechio (9 nov. 2015, n° 372531), le principe posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme doit être interprété comme distinguant, d’une part, les agglomérations et villages existants (c’est-à-dire les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions) en continuité desquels l’urbanisation est permise et, d’autre part, « les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » ou aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité de celles existantes.

La commission des affaires économiques a ainsi souhaité créer un « secteur intermédiaire, entre le village/agglomération et l’urbanisation diffuse, dans lequel une certaine constructibilité est explicitement permise » (exposé de l’amendement n° CE2235). Et, précise le nouvel article L. 121-3 du code de l’urbanisme, c’est au SCOT qu’il appartiendra de déterminer les critères d’identification de ces secteurs intermédiaires et d’en définir la localisation.

Dans ces « secteurs déjà urbanisés », qui devront donc être délimités par le PLU, des constructions et installations pourront être autorisées lorsqu’elles n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par leur densité et leur caractère structuré.

« C’est tout », si l’on peut dire. Pas d’autre condition posée à la densification des dents creuses pas la commission. Et c’est ce faible encadrement qui a conduit les députés, en séance publique, a sérieusement limiter la nouvelle possibilité ainsi offerte aux communes littorales de bâtir sur leur territoire.

L’élan de la commission freiné en séance publique

Quid des espaces proches du rivage, et notamment de la bande des 100 mètres ? Quid des constructions qui pourront s’implanter dans ces « secteurs déjà urbanisés » ? Comment doit s’apprécier le « périmètre bâti existant » au sein duquel les parcelles vierges pourront être bâties ? Autant de questions qui n’avaient aucune réponse dans le texte adopté par la commission alors que, c’est à souligner, cette importante réforme du régime d’urbanisation applicable sur le territoire de 1 210 communes n’a fait l’objet d’aucune étude d’impact !

C’est la discussion du projet en séance publique (et une opposition venant de tous bords politiques) qui a permis d’apporter quelques précisions.

Tout d’abord, un amendement a été adopté pour préciser que la possibilité de densifier les formes urbaines intermédiaires entre le village et l’urbanisation diffuse ne s’applique ni dans la bande des 100 mètres ni dans les espaces proches du rivage.

Ensuite, il est précisé que l’autorisation de construire dans une « dent creuse » sera refusée « lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ». Un ajout qui n’a d’autre utilité que de calmer la grogne des opposants au texte mais qui n’apportera rien à l’état du droit existant quand on sait que, par application des articles R. 111-26 et R. 111-27 du code de l’urbanisme (qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire, y compris sur le littoral), l’autorité compétente peut toujours refuser une autorisation d’urbanisme au motif d’une atteinte à l’environnement ou aux paysages…

Enfin, les députés sont venus préciser que les « dents creuses » ne pourront accueillir que des constructions à destination de logement ou de service public.

Les autres dispositions relatives au littoral

D’autres dispositions introduites en commission n’ont pas survécu à leur discussion en séance publique. Il en est ainsi de celles qui permettraient, dans les territoires ultra-marins et dans les territoires insulaires de métropole, de déroger au principe général d’urbanisation du littoral pour les constructions ou installations nécessaires à des équipements collectifs « lorsque leur localisation est justifiée par des nécessités techniques impératives ».

Exit également la nouvelle rédaction de l’article L. 121-12 du code de l’urbanisme, aux termes de laquelle « la construction ou l’installation d’équipements de production d’énergies renouvelables à partir de l’irradiation solaire » pourrait, à l’instar de ce qui est actuellement prévu pour les éoliennes, s’affranchir des principes d’urbanisation en continuité de l’existant lorsque ces ouvrages sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Il est vrai que l’emprise au sol de tels dispositifs est sans commune mesure avec celle des éoliennes et qu’un régime identique pour ces deux types d’équipements semble peu opportun.