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Loi « patrimoine sensoriel des campagnes » : beaucoup de bruit pour pas grand-chose ?

La loi se borne à introduire la notion de « sons et odeurs » des milieux naturels dans le code de l’environnement, à confier aux services de l’inventaire du patrimoine culturel la mission d’étudier l’identité culturelle des territoires et à demander au gouvernement un rapport pour l’insertion dans le code civil du principe de responsabilité pour troubles anormaux du voisinage. 

par Elisabeth Botrelle 12 février 2021

Alors qu’il y a quelques mois, la presse se faisait écho d’affaires de voisinage quant à des chants de coqs (TI Rochefort, 5 sept. 2019, n° 11-19-000233, Dalloz actualité, 12 sept. 2019, obs. N. Kilgus ; Dr. rur. 2019, n° 477, n° 131, obs. C. Latil ; Resp. civ. assur. 2019. Alerte 21, obs. L. Bloch) ou autres odeurs de crottins ou de poulaillers, le législateur vient, par la loi du 29 janvier 2021, de consacrer les « sons et odeurs » qui caractérisent les milieux naturels comme composantes du patrimoine commun de la nation). La loi en profite également, dans son article 2, pour confier aux services régionaux de l’inventaire du patrimoine culturel la mission d’étudier et de qualifier l’identité culturelle des territoires. Enfin, le texte confie au gouvernement la charge de rendre un rapport permettant d’examiner la « possibilité d’introduire dans le code civil le principe de la responsabilité de celui qui cause à autrui un trouble anormal de voisinage », en lui demandant particulièrement d’envisager et d’étudier les critères d’appréciation de l’anormalité du trouble.

Ce texte de loi trouve sa genèse dans une proposition de loi, déposée le 11 septembre 2019 auprès de l’Assemblée nationale et portée par M. Pierre Morel-à-L’Huissier, député du département de la Lozère (Proposition de loi visant à définir et à protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, 11 sept. 2019, AN, texte n° 2211) et dont l’exposé des motifs donnait un bon aperçu des objectifs avancés : « Chant du coq, tintement des cloches, braiement de l’âne, odeur du fumier ou des poulaillers, coassements de batraciens : autant de bruits et d’effluves qui font partie intégrante de la vie rurale. Ces dernières années, ils ont donné lieu à de nombreux conflits de voisinage, dont les médias se sont fait l’écho, parfois au-delà de nos frontières. […] Les actions en justice sont souvent intentées par des vacanciers ou des "néoruraux", qui ne supportent pas ce genre de nuisances [qui] sont habituellement envisagées par le biais des troubles anormaux de voisinage ». L’objectif de cette proposition de loi était bien d’empêcher des actions pour troubles anormaux de voisinage concernant les gênes provenant des sons et odeurs de la campagne. De ce texte, ayant reçu un avis défavorable du Conseil d’État (CE 16 janv. 2020, avis cons., n° 399419 ; JCP A 2020. Act. 132, obs. L. Erstein) et critiqué très tôt par la doctrine (J.-M. Bruguière, D. 2020. 1183 ; M. Latina, Dalloz étudiant, Le billet, 3 févr. 2020), il ne reste pas grand-chose dans la loi du 29 janvier 2021, ce dont il sera d’ailleurs difficile de se plaindre. Pour autant, si les modifications des textes législatifs telles qu’avancées par la proposition de loi n’ont pas été consacrées par le législateur, il n’en demeure pas moins que celui-ci n’a pas complètement fermé toutes les pistes sous-jacentes qui avaient été formulées par cette proposition de loi.

Les sons et odeurs des espaces et milieux naturels, nouvelles composantes du patrimoine commun de la nation

La loi nouvelle prévoit tout d’abord une modification de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, complété pour également viser les « sons et odeurs » qui caractérisent « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins », comme composantes du « patrimoine commun de la nation ». Suivant l’avis du Conseil d’État, le législateur a préféré opter pour une modification du code de l’environnement, alors que les députés à l’origine de la proposition de loi avaient souhaité modifier l’article L. 1 du code du patrimoine – qui définit la notion de patrimoine – pour y inclure le « patrimoine sensoriel des campagnes », tout en prévoyant un régime spécifique. Néanmoins, cette notion de « patrimoine sensoriel des campagnes » n’était pas exempte de critiques, particulièrement parce qu’elle était sans borne véritable et aurait pu conduire « au mépris du principe d’égalité, à traiter différemment des situations similaires […] dans les espaces ruraux et les espaces urbains, sans raison d’intérêt général suffisante (L. Erstein, préc.). Il est donc plutôt bienvenu que le législateur, dans la loi du 29 janvier 2021, n’ait pas retenu l’expression « patrimoine sensoriel des campagnes » pour l’intégrer dans le code de l’environnement, même si l’intitulé de la loi y fait référence.

La mention désormais faite aux « sons et odeurs » des milieux naturels doit permettre de prendre davantage conscience de leur valeur et importance pour l’identité des espaces naturels. Pour autant, outre le fait que l’on peut se demander si c’est bien le rôle du législateur de le faire dans un contexte souvent décrié d’inflation législative, d’autres dimensions « sensorielles » auraient également pu trouver leur place (ne serait-ce que la vue) et le choix finalement retenu peut donc se discuter à cet égard. En revanche, l’approche retenue par le législateur a été plus extensive quant au domaine territorial d’application qui dépasse les seules campagnes françaises : ce sont, en effet, tous les « espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins » qui sont visés ; autrement dit, les espaces ruraux mais aussi urbains sont concernés, ce qui traduit un élargissement par rapport aux souhaits de la proposition de loi initiale. La jurisprudence devra néanmoins préciser ce que sont les espaces naturels en milieu urbain.

Même si l’objectif de reconnaissance des sons et odeurs des milieux naturels, en tant qu’éléments de leur identité à identifier et à protéger, est louable, il est fort possible qu’il reste davantage de l’ordre du symbolisme. À ce titre, la loi du 29 janvier 2021 questionne de nouveau la portée effective de la notion de « patrimoine commun de la nation », visée dans le premier article du code de l’environnement mais qui se retrouve également dans ce même code à propos de l’eau (C. envir., art. L. 210-1) ou dans le code de l’urbanisme à l’égard du « territoire français » (C. urb., art. L. 101-1) qui fut d’ailleurs le premier à être qualifié comme tel dès 1983. Très tôt, la doctrine a questionné la portée de la notion de « patrimoine commun de la nation » s’interrogeant sur le point de savoir si le législateur avait bien entendu lui conférer une valeur juridique, même si certains auteurs pressentaient également que « l’appel à une expression à forte connotation philosophique [n’excluait] pas le droit » et la notion était susceptible de contenir « les germes d’un véritable principe général du droit » (I. Savarit, RFDA 1998. 305 ). La conception sous-jacente de la notion impliquerait « pour les générations présentes, la responsabilité du patrimoine commun au profit des générations futures et leur [imposerait] d’en assurer l’exploitation dans des conditions rationnelles qui permettront à celles-ci d’en tirer bénéfice » (ibid. ; v. aussi, M.-J. Del Rey, D. 2006. 388 ; C. Groulier, AJDI 2005. 1034 ). C’est, nous semble-t-il, l’esprit même du législateur dans cette loi du 29 janvier 2021 : les sons et odeurs des milieux naturels, faisant partie de leur identité, doivent aussi être protégés en tant que tels pour pouvoir perdurer (comp. P. Billet, EEI, févr. 2020. Alerte 17).

D’ailleurs pour confirmer cette approche de protection d’une dimension également sensorielle des territoires par la reconnaissance de l’importance des sons et odeurs qui les caractérisent, la loi du 29 janvier 2021 prévoit dans son article 2, de confier aux services régionaux de l’inventaire du patrimoine culturel la mission d’étudier et de qualifier l’identité culturelle des territoires. Toutes « les composantes [de ce] patrimoine » sont, en effet, concernées précise cet article 2 (avec désormais les sons et odeurs). Ce rôle, confié à chaque région et à la collectivité de Corse, est beaucoup moins complexe que ce qui avait initialement été prévu par la proposition de loi qui envisageait une procédure d’inscription confiée à une commission départementale ad hoc dont on pouvait craindre un risque élevé de différences de traitement d’un département à l’autre et même au sein de chaque territoire (comp. L. Erstein, préc.). Il est bien évident que cette nouvelle mission confiée à ces services visant à étudier et qualifier ces éléments d’un patrimoine « sensoriel » impliquerait que des moyens leur soient accordés, alors qu’un bilan dressé par la haute administration dès 2015 faisait le constat que « l’adéquation des moyens humains aux objectifs [de ces services] n’était [déjà] pas assurée » (J.-P. Battesti, B. Renaud-Boulesteix et C. Meyer-Lereculeur, Rapport IGAC n° 2014-34 et Rapport IGA n° 14-123/14-065/01, janv. 2015, spéc. p. 6).

En tout état de cause, la reconnaissance par la loi d’une dimension sensorielle du patrimoine naturel avec les sons et les odeurs et la mission confiée aux services régionaux d’élaborer un inventaire général de cette dimension sensorielle, semblent s’inscrire dans une logique contemporaine, poussée d’ailleurs par certains (par exemple, en matière de droits des femmes, É. Martin, Rev. UE 2019. 346), de voir la loi comme un outil pédagogique. Cela transparaît notamment dans le rapport préalable à la loi dans lequel il est, par exemple, précisé que cette loi pourra servir de « première base pour un dialogue constructif entre élus locaux et administrés, qu’il s’agisse d’habitants de longue date, de nouveaux arrivants ou de personnes de passage » dans des différends de voisinage liés aux « émissions olfactives et sonores des espaces culturels » (P-A. Levi, Rapport fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication sur la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale visant à définit et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises, Sénat, texte n° 269, 13 janv. 2021). À ce titre, les deux premiers articles de la loi ne doivent pas être déconnectés du troisième concernant la responsabilité pour troubles du voisinage.

Vers une reconnaissance légale de la responsabilité pour troubles anormaux du voisinage ?

Le troisième et dernier article de la loi nouvelle demande au gouvernement, avant le 30 juillet 2021, de remettre au Parlement « un rapport examinant la possibilité d’introduire dans le code civil le principe de la responsabilité de celui qui cause à autrui un trouble anormal du voisinage ». Il est également demandé que soient étudiés « les critères d’appréciation du caractère anormal de ce trouble, notamment la possibilité de tenir compte de l’environnement ».

Dans le droit actuel, on le sait, cette action en responsabilité ne repose expressément sur aucun texte, étant le fruit d’une création jurisprudentielle dont les premières traces remontent au XIXe siècle (Civ. 27 nov. 1844, DP 1845. 1. 13-15). Néanmoins, son assise véritable se situe davantage au début des années 1970 (Civ. 3e, 4 févr. 1971, n° 69-13.889, Bull. civ. III, n° 79), avant que cette responsabilité ne trouve son autonomie notamment grâce un arrêt du 19 novembre 1986 (Civ. 2e, 19 nov. 1986, n° 84-16.379, Bull. civ. II, n° 172), dans lequel la haute juridiction décida de ne plus rattacher cette responsabilité aux articles relatifs au droit de propriété (C. civ., art. 544) et à la responsabilité délictuelle (C. civ., anc. art. 1382, auj. art. 1240), mais à un principe général de droit suivant lequel « nul ne doit causer à autrui un trouble anormal de voisinage » (v. aussi, Civ. 2e, 17 févr. 1993, n° 91-16.928, Bull. civ. II, n° 68 ; Civ. 3e, 11 févr. 1998, n° 95-22.112, Bull. civ. III, n° 33 ; D. 1998. 348 , obs. A. Robert ; RDI 1998. 387, obs. J.-C. Groslière et C. Saint-Alary-Houin ). Cette responsabilité pour troubles excédant les inconvénients normaux du voisinage n’impose pas de constater un comportement fautif d’un propriétaire ou d’un occupant pour qu’un voisin agisse en cas de trouble (Civ. 1re, 23 mars 1982, n° 81-10.010, Bull. civ. I, n° 120). Dès lors, même une activité licite et respectant les autorisations pour son exercice n’est pas à l’abri, sous réserve qu’elle n’existât pas auparavant à la gêne soulevée par un voisin, en application de la théorie dite de l’antériorité, prévue par l’ancien article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation qui constitue ainsi une exception à l’action (l’art. L. 113-8 se substituera à l’anc. art. L. 112-16, sans modification de son contenu, en application de l’ord. n° 2020-71 du 29 janv. 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du CCH, cette renumérotation devant entrer en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’État, et au plus tard le 1er juill. 2021).

La réflexion qui doit être engagée par le gouvernement visant à intégrer dans le code civil cette responsabilité pour troubles anormaux du voisinage, fait écho à la proposition de loi relative à la réforme de la responsabilité civile, déposée au Sénat le 29 juillet 2020, qui prévoyait justement de consacrer ce régime de responsabilité de plein droit pour troubles excédant les inconvénients normaux du voisinage par la création d’un nouvel article 1249 dans le code civil (Proposition de loi portant réforme de la responsabilité civile, 29 juill. 2020, Sénat, texte n° 678) et qui est la poursuite des travaux menés par la Chancellerie dès 2017 (Projet de réforme de la responsabilité civile, 13 mars 2017). Le rapport demandé au gouvernement doit éclairer le Parlement dans le cadre des débats concernant la réforme de la responsabilité civile et c’est pourquoi la loi du 29 janvier 2021 (art. 3) demande que ce rapport permette d’étudier, d’une part, « les critères d’appréciation du caractère anormal » du trouble de voisinage et, d’autre part, la « possibilité de tenir compte de l’environnement ». Si consécration dans le code civil il y a, s’agirait-il pour autant d’une codification à droit constant ou ne s’agirait-il pas d’un rétrécissement à venir du champ d’application de cette responsabilité en raison de ces deux directives fixées dans la loi du 29 janvier 2021 ? La question se pose à plusieurs titres.

Tout d’abord, il faut comprendre de l’article 3 de la loi nouvelle, la possibilité d’envisager l’environnement comme une possible nouvelle exception à la mise en œuvre des actions en responsabilité pour troubles anormaux du voisinage, sans toutefois les exclure complètement (à titre de comparaison, rappelons que les députés à l’initiative de la proposition de loi avaient envisagé la création d’un nouvel article L. 660-4 dans le code du patrimoine indiquant que certaines nuisances sonores ou olfactives, parce qu’inscrites et ainsi protégées, ne pouvaient « être considérées comme des troubles anormaux du voisinage »). En effet, dès lors que les « sons et odeurs » caractérisant les espaces et milieux naturels sont reconnus comme éléments du « patrimoine commun de la nation », il faut aussi y voir le souhait d’envisager un durcissement dans les possibilités de mise en œuvre d’une action pour troubles résultant de telles gênes auditives et/ou olfactives. Même s’ils ne sont pas les seuls les bruits et odeurs (particulièrement des campagnes françaises pour faire écho à la proposition de loi), ont bien vocation à être protégés pour éviter que certaines actions en troubles anormaux du voisinage ne se représentent, à l’instar de plusieurs affaires médiatisées concernant coqs, batraciens ou encore cloches. Hormis le fait qu’il n’existe pas d’explosion du contentieux en la matière comme pourrait pourtant le laisser le croire la proposition de loi initiale, la création d’une nouvelle exception liée à l’environnement serait sans doute d’un intérêt relativement faible. Dans un certain nombre d’affaires, l’exception d’antériorité de l’activité génératrice de trouble sert déjà à fermer les possibilités d’action dès lors que les activités (agricoles notamment) s’exerçaient avant l’octroi du permis de construire du bâtiment exposé aux nuisances tout en étant en conformité avec les dispositions en vigueur et se poursuivent dans les mêmes conditions. Le juge, en dehors des activités listées dans l’article L. 112-16 du code de la construction et de l’habitation, avait d’ailleurs pu tirer les conséquences de l’antériorité pour ne pas faire droit à la demande de plaignants (par ex., pour des batraciens, Paris, 8 août 2008, n° 08/14542).

Ensuite, la seule analyse de « la possibilité de tenir compte de l’environnement » parmi les critères d’anormalité d’un trouble est ambiguë par elle-même. Dans un sens large, l’environnement désigne « l’ensemble des éléments qui entourent un individu ou une espèce » (Larousse). L’environnement c’est donc nécessairement le voisinage… Malgré cette maladresse, on peut penser que dans l’esprit du législateur le mot « environnement » visait davantage les espaces et milieux naturels, particulièrement leurs faune et flore. La loi du 29 janvier 2021 interroge donc sur le point de savoir si implicitement le souhait du législateur ne reviendrait pas à proposer un texte dans lequel il serait plus difficile de retenir le caractère anormal d’un trouble lorsque celui-ci provient d’un élément naturel.

Une distinction serait-elle ainsi envisagée entre ces derniers et ceux provenant d’une activité humaine ?

Si tel était le cas, sa mise en œuvre serait bien compliquée pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les frontières entre les deux sont perméables en ce que les éléments dits naturels sont plus ou moins directement sous l’influence humaine. Par exemple, les bruits des campagnes que le texte de la proposition de loi souhaitait protéger proviennent, selon les constatations mêmes des auteurs de la proposition, « des bruits d’animaux », sous-entendus domestiqués ou encore ces mêmes odeurs proviennent des activités humaines inhérentes aux activités agricoles (épandage, odeurs des poulaillers). En outre, l’environnement est bien susceptible de générer des gênes du voisinage comme il s’en dégage, par exemple, des décisions où des nuisances provenaient de végétaux (V. par ex., Civ. 3e, 7 janv. 2021, n° 19-23.262, Dalloz actualité, 29 janv. 2021, obs. E. Botrel ; Civ. 1re, 4 févr. 2009, n° 07-20.556, AJDI 2009. 320 ).

De manière plus fondamentale, il faut s’interroger sur la réflexion qui doit être menée par le gouvernement concernant la possible proposition de « critères d’appréciation du caractère anormal ».

Sous l’empire du droit actuel, l’appréciation de l’anormalité d’un trouble de voisinage allégué résulte de l’appréciation souveraine des juges du fond. Reprochée par certains en ce que cela colore nécessairement la jurisprudence d’une casuistique certaine, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit ici d’une véritable source de souplesse et de flexibilité. Si dans un objectif de sécurité juridique, il peut être bienvenu de consacrer ce cas de responsabilité sans faute dans le code civil, il est, en revanche, beaucoup plus incertain de vouloir y intégrer des critères d’appréciation de l’anormalité en raison du risque de figer et de perdre la malléabilité de ce cas de responsabilité. Il est impossible d’envisager des critères précis en ce que les possibilités de nuisances dépassent l’imagination humaine et de nouvelles peuvent être créées avec le développement des techniques. On peut peut-être faire mention de lignes directrices visant la gravité et la fréquence du trouble, mais il semble délicat d’aller au-delà sauf si l’objectif est bien de fermer des actions qui, schématiquement, opposeraient les habitants du monde rural et les « néo-ruraux », c’est-à-dire des citadins ayant quitté la ville pour s’installer en campagnes, sans bien connaître leurs potentielles gênes inhérentes. Pourtant, on le sait, le juge de tout temps apprécie l’anormalité ou la normalité du trouble en fonction de circonstances de temps et de lieu (Civ. 3e, 3 nov. 1977, n° 76-11.047). C’est sans doute davantage en envisageant des modalités de résolution non judiciaire des contentieux de voisinage par le déploiement notamment des modes alternatifs de règlement des différends (comp. C. pr. civ., art. 750-1, créé par le décr. n° 2019-1333 du 11 déc. 2019) que passera leur diminution mais probablement pas en tentant de légiférer sur les critères d’appréciation de l’anormalité du trouble.

 

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