Lutte contre la fraude : les insuffisances de la justice

En première partie de son rapport, la Cour souligne qu’il est aujourd’hui impossible de produire un chiffrage global de la fraude et elle presse le gouvernement de se doter des outils nécessaires. Elle note le renforcement notable de la coopération internationale contre la fraude. En 2018, la France fut le pays qui a reçu et envoyé le plus de renseignements sur des contribuables (1,8 million reçus, 1 million envoyés). Une succession de lois (2013, 2016 et 2018) a aussi renforcé l’arsenal contre les fraudeurs. Toutefois, la Cour regrette le manque d’impulsion interministérielle sur la lutte contre la fraude. Exemple parmi d’autres, la délégation nationale à la lutte contre la fraude n’a plus de dirigeant depuis 6 mois. La réussite de la Task Force TVA mise place pour révéler de nouveaux schémas de fraude « fait clairement apparaître les lacunes des autres instances de coopération interministérielles ».

Le rapport note aussi que la baisse des effectifs de vérificateurs fiscaux (de 4 260 en 2013 à 3 812 en 2018), une tendance européenne. Mais la diminution du nombre de contrôles sur place n’a pas été compensée par l’amélioration de leur efficacité. Résultat, les montants recouvrés sont passés de 10 milliards d’euros en 2013 à 8 milliards en 2018. Un chiffre faible, comparé au Royaume uni (15 milliards) ou à l’Allemagne (19 milliards).

La part de la justice

À rebours de ce qui se produit chez nos voisins, la Cour constate une baisse du nombre de condamnations pour fraude fiscale (de 934 en 2008 à 586 en 2017). Et même si la justice tend à devenir plus sévère, l’emprisonnement reste exceptionnel, contrairement aux États-Unis et à l’Allemagne. Autre problème de la justice, sa lenteur : il y eu en moyenne 714 jours entre la réception de la procédure au parquet et la décision du tribunal correctionnel pour les personnes jugées en 2016 et 2017.

La Cour regrette que la part des renseignements fournis par la justice à l’administration fiscale, soit réduite. Elle note aussi que les professionnels du droit et du chiffre font peu de déclarations de soupçons à Tracfin. De 2015 à 2018, un seul avocat a fait une déclaration.

Autre point noir : les montants confisqués en matière de fraude fiscale demeurent, au final, faibles (7,5 millions d’euros en 2018 selon l’AGRASC). Comme le préconisait le rapport Saint Martin-Warsmann, la Cour recommande de systématiser les enquêtes patrimoniales et les saisies pénales.

Pour la Cour, « l’aménagement du verrou de Bercy et la déconcentration de l’action pénale vont impliquer pour le ministère de la justice de réévaluer son organisation pour mieux traiter l’afflux de plaintes à la fois en termes qualitatif comme quantitatif ».

Pour mieux organiser la justice, le rapport recommande de confier au parquet national financier (PNF) un droit d’évocation en matière de fraude fiscale et demande que les critères d’orientation des procédures entre les différents services de police fiscale soient fixés par circulaire. La Cour souhaite aussi que soient « adaptés les moyens humains et techniques des juridictions et services d’enquête » et que soit envisagée une spécialisation des JLD dans les juridictions qui le nécessitent, et en premier lieu Paris.

Recommandations de la Cour des comptes

Évaluer la fraude aux prélèvements obligatoires : une exigence démocratique, un outil utile pour éclairer la stratégie de lutte contre la fraude
1. (Insee, DGFiP) Achever l’estimation en cours de la fraude en matière de TVA et engager sans tarder les travaux relatifs aux autres prélèvements obligatoires, en commençant par l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu.

2. (DGFiP, Acoss) Améliorer dans la durée les outils et méthodes d’estimation :
- S’agissant de la DGFiP : en incluant dans la programmation du contrôle fiscal une fraction de contrôles aléatoires et en faisant évoluer les systèmes d’information en vue de faciliter l’exploitation statistique des données du contrôle fiscal.
- S’agissant de l’Acoss : en perfectionnant les méthodes mises en œuvre pour estimer la fraude aux cotisations sociales (fréquence des campagnes générales et élargissement du champ de la méthode à l’ensemble des cotisations sociales).
- S’agissant à la fois de la DGFiP et de l’Acoss : en engageant les travaux nécessaires à la mesure du biais de détection.

3. (DGFiP) Favoriser au niveau de l’Union Européenne l’intensification des échanges de bonnes pratiques en matière d’évaluation de la fraude fiscale.

4. (DGFiP, Acoss, Insee) Engager dans l’ensemble des administrations et organismes concernés (DGFiP, Acoss, services statistiques ministériels) des travaux réguliers d’estimation de la fraude aux prélèvements obligatoires et confier à une institution extérieure, comme le Conseil des prélèvements obligatoires, la responsabilité de veiller à leur cohérence et d’en publier les résultats d’ensemble.

5. (DGFiP, DLF, DSS) Poursuivre les efforts de simplification de la norme relative aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales :
- Prévoir dès la conception des lois relatives à la fiscalité et aux cotisations sociales les outils et modalités de leur contrôle.
- Réaliser annuellement une revue des textes fiscaux et sociaux les plus complexes et les plus générateurs de fraudes et rendre compte dans le PLF et le PLFSS des décisions prises (ou proposées au législateur) afin d’améliorer la qualité de la norme fiscale.

6. (DGFiP) Développer les pratiques permettant de sécuriser la déclaration ou le recouvrement des prélèvements obligatoires :
- Développer le recours au recouvrement de la TVA par des tiers en matière de commerce en ligne.
- Élaborer un plan à trois ans visant à développer le recours à la facturation électronique et au pré-remplissage des déclarations.

7. (DLF, DACG) Mieux lutter contre la fraude fiscale internationale :
- Poursuivre la lutte contre les paradis fiscaux : mettre à jour la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) ; élaborer annuellement un rapport spécifique au Parlement sur l’application des critères fixés par l’article 238-0 A du CGI.
- Promouvoir l’élaboration d’un traité international concernant la répression pénale de la fraude fiscale.
Mieux mobiliser les administrations chargées de la détection et de la répression de la fraude au service d’une stratégie nationale cohérente

8. (Premier ministre) Donner une impulsion interministérielle à la politique de lutte contre la fraude aux prélèvements fiscaux et sociaux en relançant l’activité du comité interministériel de lutte contre la fraude, en supprimant la Délégation nationale de lutte contre la fraude et en mettant en place une structure permanente légère chargée de préparer et de suivre les décisions du comité, et de veiller à la mise en œuvre par les administrations des principaux projets communs.

9. (DGFiP, Acoss) Améliorer la détection de la fraude aux prélèvements obligatoires :
- En renforçant la capacité de la DGFiP à solliciter et à exploiter le renseignement fiscal.
- En créant une mission d’enquête à l’Acoss, pour les cas de fraude complexe, internationale et/ou multi-sites.
- En élargissant le dispositif des aviseurs (actuellement limité à l’IS dans les seules affaires d’évasion fiscale internationale).
- En développant les échanges directs d’information entre l’Acoss et la DGFiP, ainsi que la création de fichiers partagés entre administrations, notamment pour ce qui est des procédures en matière de travail illégal.

10. (DGFiP, Acoss) Spécialiser et professionnaliser les activités de lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires :
- Rationnaliser la programmation et l’exploitation des données de masse (datamining/Big data).
- Créer des brigades de vérification spécialisées « anti-fraude ».
- Renforcer les moyens de lutte contre la fraude dans le réseau des Urssaf.

11. (DACG, DSJ, DGPN, Agrasc) Renforcer l’efficacité de la chaîne pénale en matière de lutte contre les atteintes aux finances publiques :
- Préciser la politique pénale en matière de fraude aux prélèvements obligatoires :
1/ en indiquant aux parquets les critères d’orientation des procédures entre les services de police fiscale respectivement placés sous l’autorité des ministres chargés des finances et de l’intérieur ;
2/ en systématisant les enquêtes patrimoniales avant jugement et les mesures de saisie pénale conservatoires en lien avec l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc).
- Améliorer l’organisation de la police judiciaire, notamment en région Ile-de-France en confiant à la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) autorité sur la direction régionale de la police judiciaire en matière de lutte aux atteintes aux finances publiques.
- Mieux organiser les parquets dans la conduite des procédures en prévoyant notamment de confier au parquet national financier (PNF) un droit d’évocation en matière de fraude fiscale.
- Adapter les moyens humains et techniques des juridictions et services d’enquête.