Management au sein des juridictions : un organe ad hoc pour évaluer les chefs de cours

Proposer d’évaluer les magistrats qui ne l’étaient pour l’instant pas – à savoir notamment les présidents de cours d’appel et les procureurs généraux – était une mission « sensible », reconnait Guy Canivet dans son rapport. C’était une demande de la garde des Sceaux d’avril 2019. « L’absence d’évaluation des chefs de cour d’appel, magistrats qui exercent des responsabilités au plus haut niveau en matière d’administration de la justice dans leurs ressorts, ne favorise pas une gestion efficiente de leur carrière en ce qu’elle ne permet pas de fonder suffisamment les décisions de nomination les concernant lorsqu’ils se présentent à de nouvelles fonctions », a-t-elle écrit dans sa lettre de mission. Ces magistrats sont « investis de charges importantes », ajoute le juriste. « Cette situation impose que soit vérifiée et si nécessaire améliorée la capacité des magistrats à assurer de telles charges ». 

En France, l’évaluation est prévue à l’article 12-1 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Mais, observe le juriste, « reste toutefois en discussion la validité des critères d’évaluation et les effets indésirables que peuvent engendrer des indicateurs insuffisants, imprécis ou inappropriés ». Surtout, les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d’appel n’ont pas été visés par l’article 12-1 sans que cela ait été jamais expliqué, même lorsque le Conseil constitutionnel a validé la disposition.

Depuis 2016, néanmoins, ces mêmes magistrats doivent procéder à leur autoévaluation. « Les premiers rapports adressés à la direction des services judiciaires ont pu figurer dans les dossiers de certains premiers présidents et procureurs généraux récemment nommés, peut-on lire dans le document. Ces rapports sont en cours d’exploitation par la Chancellerie afin d’en dresser un bilan ». Tout cela n’est pas « suffisant » pour éclairer le processus de nomination de ces magistrats à de nouvelles fonctions.

L’évaluation à « 360 degrés »

Guy Canivet propose donc d’appliquer la méthode dite à 360 degrés, ou encore « feedback » ou « évaluation élargie », qui consiste à confier à un organe spécialisé – interne ou externe – la tache de regrouper les retours des supérieurs hiérarchiques, collègues, collaborateurs, subordonnés et partenaires extérieurs leur avis sur la personne. Une synthèse confidentielle est alors faite et discutée avec le magistrat dont il est question. Cette méthode est appliquée par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Intérieur.

La magistrature n’est pas le salariat. Il y a « un contexte particulier » qui demande quelques ajustements. Outre la mise au point d’un inventaire à destination des chefs de cours et de tribunal regroupant l’ensemble des « tâches d’administration, de gestion et d’animation des politiques publiques » et une formation professionnelle dispensée par l’ENM, il sera nécessaire de préciser, dans la loi organique, les aptitudes requises pour exercer ces fonctions. Le rapport insiste également sur un état des lieux précis de chaque juridiction et de son ressort, avec des informations détaillées des juridictions voisines, des professions juridiques et judiciaires, des prisons…

L’évaluation élargie « ne soulève pas d’opposition de principe », se félicite le rapport à condition que les garanties d’indépendance de l’autorité judiciaire soient respectées. Quel serait donc cet organe ? Le Conseil supérieur de la magistrature ou une nouvelle entité ? Interrogé, le Conseil supérieur de la magistrature s’était ainsi prononcé : « La mise en place d’un dispositif d’évaluation à 360° pour des magistrats met en cause les principes fondamentaux gouvernant l’autorité judiciaire, au premier rang desquels le principe d’indépendance affirmé par la Constitution. Tout en mesurant l’enrichissement que pourrait apporter une telle réforme au regard de l’existant, le Conseil considère qu’elle ne peut pas dès lors se concevoir que si le Conseil supérieur de la magistrature, garant constitutionnel de l’indépendance de l’autorité judiciaire, a la responsabilité d’un tel dispositif, tout autre organisation étant de nature à porter atteinte aux principes ci-dessus rappelés ». Après avoir auditionné les instances et les syndicats de la magistrature – aux « opinions très différentes » –, Guy Canivet se montre donc prudent.

L’évaluation sera spécifique et progressive, en se limitant dans un premier temps, « à une fonction de valorisation des aptitudes managériales ». Le « feedback » devra être confié à un organe « présentant les garanties constitutionnelles de l’indépendance judiciaire » qui ne pourra pas être, « dans l’immédiat », le CSM, estime le rapport, pour des raisons techniques : si la mission d’évaluation était confiée au CSM, il faudrait modifier la Constitution et cela ne réglerait pas « les difficultés relatives à l’impartialité que peut présenter le cumul des fonctions d’évaluation et de nomination ». Exit également, la Cour de cassation, l’Inspection générale de la justice ou le ministre de la Justice.

Un organe autonome avec des personnalités extérieures

Un organe ad hoc, ouvert à des membres non magistrat également, présenterait tous les avantages des objectifs fixés par la garde des Sceaux. Une loi organique suffirait. Chacun des membres devront « avoir montré, pendant leurs parcours professionnel, des qualités reconnues tant dans le management que dans la mise en œuvre des politiques publiques » : d’anciens chefs de cours et de tribunal, d’anciens procureurs, en activité ou honoraire ; d’anciens membres du CSM et des magistrats en activité ou honoraires de la Cour des comptes. Les personnalités extérieures seraient minoritaires de ce collège de 11 personnes, doté d’une charte de déontologie et d’un budget propre.

Plus précisément, pour les présidents et procureurs, qui sont déjà soumis à une évaluation hiérarchique, l’évaluation élargie « demeurera nécessairement limitée à une finalité formative. L’un et l’autre des dispositifs sont complémentaires, (…) l’un ne peut se substituer à l’autre », note le rapport. Pour les chefs de cours d’appel, en revanche, « il pourra sembler utile que le rapport d’évaluation élargie éclaire les choix du CSM pour les premiers et du ministre de la Justice pour les procureurs généraux. Si, après une première phase de mise en œuvre à des fins de développement personnel, une telle évolution du dispositif était envisageable, il conviendrait que la loi organique fixe les garanties de l’utilisation de l’évaluation élargie pour la gestion de la carrière des magistrats concernés ». Enfin, il faudra que la loi organique précise également que cette évaluation des chefs des cours d’appel sera communiquée aux autorités de nomination, comme élément à prendre en compte.

Si le rapport devait être retenu par la Chancellerie, une période d’expérimentation aura lieu car « il ne s’agit pas de transposer aveuglément à la justice des instruments conçus pour les entreprises, mais de réfléchir à ce que pourrait et devrait être une authentique culture du management adaptée aux juridictions. Dans l’ordre judiciaire, pour beaucoup, elle reste à construire », conclut-il. En 2007, Guy Canivet avait déjà rendu un rapport au ministre de la Justice Pascal Clément intitulé « Préparation des magistrats de l’ordre judiciaire à l’exercice des fonctions de chef de juridiction et de parquet ».