Mandat d’arrêt européen : le ministère public français est-il une autorité judiciaire indépendante ?

L’article 695-16 du code de procédure pénale donne compétence au parquet pour exécuter un mandat d’arrêt national sous la forme d’un mandat d’arrêt européen. Quid de la conformité de cette disposition au droit de l’Union ? Comment apprécier la notion d’autorité judiciaire en matière de mandat d’arrêt européen ? Le présent communiqué de presse apporte des réponses à ces questions. 

En mai dernier, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu deux arrêts dans trois affaires préjudicielles portant sur la question de savoir si les ministères publics des États membres, en l’espèce l’Allemagne et la Lituanie, sont considérés comme des « autorités judiciaires d’émission » au sens de la décision-cadre relative aux mandats d’arrêt européens. La CJUE a ensuite été saisie de deux demandes de décision préjudicielle d’une juridiction luxembourgeoise et d’une juridiction des Pays-Bas relatives à la qualification d’« autorité judiciaire d’émission » du ministère public français. Les mêmes doutes ont également été soulevés à l’égard des ministères publics suédois et belge. Au travers de ces affaires, la Cour de justice a donc dû identifier les caractères d’une autorité compétente pour émettre un mandat d’arrêt européen.

Déjà connue, cette question jusqu’à aujourd’hui sans réponse précise est particulièrement intéressante (B. Thellier de Poncheville, Les autorités des poursuites : autorité judiciaire d’émission d’un mandat d’arrêt européen ?, Lexbase pén. juill. 2019 ; CJUE, gr. ch., 25 juill. 2018, aff. C-216/18, Minister for Justice and Equality, AJ pénal 2018. 475, obs. B. Nicaud ). Elle doit évidemment être mise en perspective avec la position de la CEDH qui, à plusieurs reprises, a considéré que le ministère public français n’est pas une autorité judiciaire au sens de l’article 5, § 3 (CEDH, gr. ch., 29 mars 2010, n° 3394/03, Medvedyev et autres c. France, Dalloz actualité, 31 mars 2010, obs. S. Lavric ; AJDA 2010. 648 ; D. 2010. 1386, obs. S. Lavric , note J.-F. Renucci ; ibid. 952, entretien P. Spinosi ; ibid. 970, point de vue D. Rebut ; ibid. 1390, note P. Hennion-Jacquet ; RFDA 2011. 987, chron. H. Labayle et F. Sudre ; RSC 2010. 685, obs. J.-P. Marguénaud ; 23 nov. 2010, n° 37104/06, Moulin c. France, Dalloz actualité, 24 nov. 2010, obs. S. Lavric ; AJDA 2011. 889, chron. L. Burgorgue-Larsen ; D. 2011. 338, obs. S. Lavric , note J. Pradel ; ibid. 2010. 2761, édito. F. Rome ; ibid. 2011. 26, point de vue F. Fourment ; ibid. 277, note J.-F. Renucci ; RFDA 2011. 987, chron. H. Labayle et F. Sudre ; RSC 2011. 208, obs. D. Roets ; Procédures 2011, n° 30, obs. A.-S. Chavent-Leclère ; Dr. pénal 2011, n° 26, obs. A. Maron et M. Haas). Dans ce communiqué de presse du 26 novembre 2019 qui augure un nouveau et riche débat sur la notion d’autorité judiciaire, la Cour de justice de l’Union européenne synthétise sa position relative aux critères que doit revêtir une autorité judiciaire pour pouvoir valablement émettre un mandat d’arrêt européen. Elle se concentre notamment sur le cas de ministère public français et apporte des réponses à cette question ô combien épineuse de savoir si le parquet à la française satisfait à la condition de l’indépendance dont doivent jouir les autorités qui émettent des mandats d’arrêt européen.

Pour l’avocat général de la Cour de justice de l’Union européenne, deux spécificités françaises justifient cette interrogation : d’une part, la possibilité pour le ministre de la justice, de donner des instructions générales aux parquets et, d’autre part, la subordination hiérarchique au sein des parquets français. Dans le communiqué de presse, la CJUE s’appuie sur sa jurisprudence relative à la notion d’autorité judiciaire. En s’inspirant des critères déjà dégagés par la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour de justice considère que l’élément clé, dans l’appréciation de l’indépendance du ministère public, doit être la possibilité qu’il soit exposé à d’éventuelles instructions individuelles du pouvoir exécutif. En effet, la CJUE estime que, pour apprécier l’indépendance de l’autorité judiciaire, il faut se référer à plusieurs critères :

• la participation à l’administration de la justice pénale,
   
• l’indépendance, entendue comme l’absence de risque d’être soumis à une instruction individuelle de la part du pouvoir exécutif, celle-ci devant être garantie par des règles statutaires et organisationnelles,
   
• l’impartialité.

Il en découle que, pour être indépendante, l’autorité judiciaire d’émission d’un mandat d’arrêt européen ne doit pas être soumise à des liens hiérarchiques ou de subordination à l’égard de quiconque. Dans le même esprit, elle ne doit pouvoir recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, qu’il s’agisse d’instructions individuelles ou générales (D. 2019. 2122, obs. E. Rubi-Cavagna ). Depuis la loi n° 2013-669, le ministre de la justice ne peut plus adresser au parquet d’instructions individuelles. Toutefois – et c’est là tout l’intérêt de ce communiqué de presse –, l’interdiction des instructions individuelles ne suffit pas, ipso facto, à affirmer que le droit français est conforme à la décision-cadre (S. Fucini, mandat d’arrêt européen et notion d’autorité judiciaire d’émission, D. 2019. 1721 ; CJUE 27 mai 2019, aff. C-508/18, D. 2019. 2122, et les obs. , note E. Rubi-Cavagna ; ibid. 1626, obs. J. Pradel ; AJ pénal 2019. 453, obs. T. Herran ).

En effet, l’avocat général de la CJUE considère que « la personne recherchée sur la base d’un mandat d’arrêt européen émis par le ministère public d’un État membre, lequel participe à l’administration de la justice et jouit d’un statut garantissant son indépendance, doit pouvoir former un recours contre ce mandat devant un juge ou une juridiction de cet État, sans devoir attendre sa remise, dès que le mandat a été émis (sauf si cela risque de compromettre la procédure pénale) ou lui a été notifié ». Ce recours juridictionnel concerne les mandats d’arrêt européens émis par le ministère public aux fins de l’exécution d’une peine privative de liberté prononcée par condamnation définitive (cas du ministère public belge) et les mandats d’arrêt européens émis en vue de l’exercice de poursuites pénales (cas du ministère public français).

Or le droit français ne prévoit aucune voie de recours contre la décision d’émission du mandat d’arrêt européen (v. Rép. pén, v° Mandat d’arrêt européen, par J. Lelieur). Dès lors se pose la question de savoir si l’absence de recours juridictionnel dans l’État membre d’émission est constitutive d’un motif de refus d’exécution du mandat d’arrêt européen. Le communiqué de presse répond à cette question par la négative. Toutefois, il y est précisé que ce sont les juridictions de l’État membre d’émission qui, « après l’exécution du mandat d’arrêt européen, devraient tirer les conséquences appropriées qui découlent du fait qu’il n’était pas possible de former un recours contre le mandat d’arrêt européen dans leur propre droit national ».

Secousse judiciaire, ce communiqué de presse semble annoncer, pour les procureurs, un nouveau « séisme à venir sur la procédure pénale française » déjà ressenti, il y a quelques moins, par Charles Prats (Dalloz actualité, 27 mai 2019, obs. C. Prats).