La nouvelle procédure de saisie administrative à tiers détenteur

Parmi les réformes opérées par la loi n° 2017-1775 de finances rectificative pour 2017 (pour l’essentiel, validée par le Conseil constitutionnel, v. Cons. const. 28 déc. 2017, n° 2017-759 DC, Dalloz actualité, 10 janv. 2018, obs. M.-C. de Montecler isset(node/188518) ? node/188518 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188518), il en est une – importante et bienvenue – qui concerne le recouvrement forcé mis en œuvre par les comptables publics. Afin de renforcer les outils de « lutte contre la fraude fiscale » (en ce sens, v. le projet de loi de finances rectificative pour 2017, exposé général des motifs, spéc. p. 13) et dans un souci de lisibilité et de simplification de l’état du droit, le législateur substitue la création d’une procédure dénommée « saisie administrative à tiers détenteur » à la diversité actuelle des procédures de recouvrement. L’élaboration de cette nouvelle procédure s’accompagne d’une harmonisation des règles régissant le contentieux du recouvrement des créances publiques ainsi que d’une dématérialisation de la notification des saisies adressées par les comptables publics aux établissements de crédit « tiers détenteurs ».

Création d’une saisie « unifiée » des créances publiques : la saisie administrative à tiers détenteur (L. n° 2017-1775, 28 déc. 2017, art. 73, I s.)

À ce jour, il existe une pluralité de procédures de recouvrement pouvant être mises en œuvre par les comptables publics. Leurs champs d’application respectifs sont fonction du type de créance à recouvrer et de l’organisme à l’origine de la demande de recouvrement (sur ce point, v. not. A. de Montgolfier, Rapport n° 158 (2017-2018) fait au nom de la Commission des finances du Sénat, 13 déc. 2017, spéc. p. 369 ; v. égal. J. Giraud, Rapport n° 384 fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, 29 nov. 2017, spéc. p. 593). On dénombre ainsi l’avis à tiers détenteur (LPF, art. L. 262 à L. 263 A : recouvrement des impôts, pénalités, frais accessoires, droits d’enregistrement, taxe de publicité foncière, droits de timbre, contributions indirectes), l’opposition à tiers détenteur (CGCT, art. L. 1617-5, 7° : recouvrement des recettes des collectivités territoriales, établissements publics locaux et établissements publics de santé), la saisie à tiers détenteur (LPF, art. 273 A : recouvrement des créances de l’État ou de celles qu’il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers sur la base d’un titre de perception délivré par lui), l’opposition administrative (L. n° 2004-1485, 30 déc. 2004, art. 128, II : recouvrement par le Trésor public des amendes et des condamnations pécuniaires), la saisie de créance simplifiée (L. n° 2015-1786, 29 déc. 2015, art. 123 : recouvrement des créances des établissements publics et des groupements d’intérêt public de l’État ainsi que des autorités publiques indépendantes, dotés d’un agent comptable) ou encore l’avis de saisie en matière de contributions indirectes (LPF, art. L. 263 B : recouvrement des contributions indirectes). Les deux dernières procédures ont d’ailleurs été respectivement introduites par les lois de finances rectificatives pour 2015 et pour 2016. La loi de finances rectificative pour 2017 crée donc, à son tour, une nouvelle procédure de recouvrement exorbitante de droit commun. Cependant, cette nouvelle procédure – qui entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1^er janvier 2019 – vient remplacer les procédures préexistantes susmentionnées et non s’ajouter à elles.

Inévitablement, la création de la saisie administrative à tiers détenteur engendre une modification de tous les articles – du livre des procédures fiscales (LPF) (art. L. 262, L. 263 B, L. 273 A, L. 281, L. 283), du code de commerce (art. L. 632), du code des douanes (art. 387 bis), du code de l’environnement (art. 171-8, L. 213-11-13, L. 556-3), du code général des collectivités territoriales (art. L. 1617-5, L. 1874-3), du code monétaire et financier (art. L. 753-2-1), du code des assurances (art. L. 132-14), du code de la mutualité (art. L. 223-15), du code des relations entre le public et l’administration (art. L. 212-2), du code rural et de la pêche maritime (art. L. 253-12), du code des transports (art. L. 5336-1-1), du code du travail (art. L. 3252-9) ou encore des lois de finances rectificatives pour 2014 (art. 128) et pour 2015 (art. 123) – régissant ou mentionnant l’une des procédures de recouvrement qu’elle remplace. Référence y est désormais faite à la nouvelle procédure dont le régime est défini dans le futur article L. 262 du livre des procédures fiscales.

La saisie administrative à tiers détenteur a pour objet les créances – de toute nature – dont les comptables publics sont chargés du recouvrement. Comme son intitulé l’indique, elle suppose l’implication d’un tiers saisi – ou, plus exactement, d’un « tiers détenteur » –, en l’occurrence un dépositaire, détenteur ou débiteur de sommes appartenant ou devant revenir au redevable. L’avis de saisie doit être notifié à ce tiers, comme au redevable. L’avis notifié à ce dernier doit – à peine de nullité – préciser les délais et voies de recours applicables. Notons qu’une seule saisie peut être notifiée lorsque la mesure porte sur plusieurs créances, de nature différente ou de même nature (LPF, art. L. 262, point 1, al. 1 à 3, nouv.).

Le domaine de cette procédure est vaste, eu égard notamment à la nature des créances visées. Dans le même sens, on relève, d’une part, qu’elle s’applique également aux gérants, administrateurs, directeurs ou liquidateurs des sociétés pour les sommes dues par celles-ci (LPF, art. L. 262, point 1, al. 6, nouv.) et, d’autre part, qu’elle peut porter sur un contrat d’assurance rachetable, en entraînant dans ce cas le rachat forcé du contrat dans les conditions précisées au point 2 de l’article L. 262 du LPF, nouveau.

À l’image de la saisie-attribution au régime de laquelle il est opéré un renvoi (C. pr. exéc., art. L. 211-2, L. 162-1 et L. 162-2) ainsi que des différentes procédures de recouvrement qu’elle a vocation à remplacer, la saisie administrative à tiers détenteur est dotée d’un « effet d’attribution immédiate », ce qui lui confère une grande efficacité. Plus précisément, il est prévu qu’elle ait pour effet d’« affecter, dès sa réception, les fonds dont le versement est ainsi demandé au paiement des sommes dues par le redevable, quelle que soit la date à laquelle les créances même conditionnelles ou à terme que le redevable possède à l’encontre du tiers saisi deviennent effectivement exigibles » (LPF, art. L. 262, point 1, al. 4 et 5, nouv.). Les situations de concours sont donc en principe écartées, à moins bien entendu qu’une personne soit « simultanément destinataire de plusieurs saisies administratives à tiers détenteur ». Dans ce cas, dans l’hypothèse de fonds insuffisants pour satisfaire tous les demandeurs, ces saisies sont exécutées « en proportion de leurs montants respectifs » (LPF, art. L. 262, point 4, nouv.).

Les obligations incombant au tiers saisi – qui sont, quant à elles, détaillées au point 3 de l’article L. 262 du LPF, nouveau – viennent renforcer l’efficacité de la procédure. En premier lieu, de façon très classique pour les procédures d’exécution forcée impliquant un tiers saisi, ce dernier est tributaire d’une obligation de renseignement (LPF, art. L. 262, point 3, al. 3 et 4, nouv.). Il a l’obligation de « déclarer immédiatement par tous moyens l’étendue de ses obligations à l’égard du redevable dans les conditions prévues à l’article L. 211-3 du code des procédures civiles d’exécution ». Assurément, l’effectivité de cette célérité imposée au tiers saisi pour exécuter cette obligation repose sur les sanctions encourues en cas de défaut de déclaration (non justifié par un « motif légitime ») ou de déclaration inexacte ou mensongère. À cet égard, en présence de tels manquements, le tiers saisi s’expose à une condamnation – à la demande du créancier – au paiement des sommes dues au créancier, sans préjudice d’une condamnation éventuelle à des dommages et intérêts (à comparer avec la solution retenue « en droit commun » à l’égard de la saisie-attribution, v. C. pr. exéc., art. R. 211-5). En second lieu, aux côtés de l’obligation de renseignement, le tiers saisi est tenu de l’obligation de verser les fonds « aux lieu et place du redevable, dans les trente jours suivant la réception de la saisie », dans la limite des sommes qu’il détient ou qu’il doit, et à concurrence des sommes dues par ledit redevable. À défaut, il peut se voir réclamer les sommes saisies majorées du taux d’intérêt légal. Cette obligation de paiement peut être étalée dans le temps. Il en sera ainsi pour les créances conditionnelles ou, à terme, le tiers saisi devant alors verser « immédiatement les fonds lorsque ces créances deviennent exigibles » (LPF, art. L. 262, point 3, al. 1 et 2, nouv.).

Enfin, le législateur apporte utilement des précisions quant aux frais bancaires relatifs à la saisie, en optant pour la solution d’un plafonnement. Ainsi, leur montant ne saurait dépasser 10 % du montant dû au Trésor public, dans la limite d’un plafond qui sera défini par décret (LPF, art. L. 262, point 5, nouv.).

Harmonisation du contentieux du recouvrement forcé des créances publiques (L. n° 2017-1775, 28 déc. 2017, art. 73, I, points 8 et 9)

Dans ce volet de la réforme – qui entrera également en vigueur au plus tard le 1^er janvier 2019 –, il est essentiellement question des modalités de contestation des actes de poursuites adressés, aux comptables publics, par les redevables. En la matière, le nouvel article L. 281 du livre des procédures fiscales s’attache non seulement à identifier les autorités compétentes pour connaître de ces contestations, mais également à préciser – et, partant, encadrer – l’objet de ces contestations.

Tout d’abord, doivent être soumises à l’administration dont dépend le comptable exerçant les poursuites les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics. Ensuite, entrent dans la compétence de l’ordonnateur de l’établissement public, du groupement d’intérêt public ou de l’autorité publique indépendante pour le compte duquel l’agent comptable a exercé ces poursuites les contestations qui portent sur le recouvrement de créances détenues par les établissements publics de l’État, par un de ses groupements d’intérêt public ou par les autorités publiques indépendantes, dotés d’un agent comptable.

Par ailleurs, l’objet des contestations relatives au recouvrement est précisé. Négativement, il est prévu l’importante limite suivant laquelle ces contestations ne sauraient remettre en cause le bien-fondé de la créance. À l’inverse, positivement, ces contestations peuvent porter tant sur la « régularité en la forme de l’acte » que « sur l’obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l’exigibilité de la somme réclamée » (sous réserve, pour cette seconde catégorie de contestations, qu’il ne s’agisse pas d’amendes ou de condamnations pécuniaires).

En outre, l’article L. 281 du livre des procédures fiscales identifie in fine les autorités matériellement compétentes pour connaître des recours contre les décisions prises, sur ces contestations, par l’administration. Il s’agit du juge de l’exécution, lorsque ces contestations ont trait à la régularité en la forme de l’acte ou bien en ce qui concerne les créances non fiscales des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé. Dans les autres cas, il s’agit du juge de l’impôt (pour les créances fiscales) ou encore du juge de droit commun selon la nature de la créance (pour les créances non fiscales de l’État, des établissements publics de l’État, de ses groupements d’intérêt public et des autorités publiques indépendantes, dotés d’un agent comptable).

Enfin, toujours au titre du contentieux du recouvrement forcé des créances publiques, mais sur un autre plan, l’article L. 283 du livre des procédures fiscales a été amendé dans le sens d’une unification du contentieux de la saisie mobilière. À ce jour, cet article dispose que, « lorsqu’il a été procédé, en vue du recouvrement de l’impôt, à une saisie mobilière et que la propriété de tout ou partie des biens saisis est revendiquée par une tierce personne, celle-ci peut s’opposer à la vente de ces biens en demandant leur restitution. À défaut de décision de l’administration sur cette demande ou si la décision rendue ne donne pas satisfaction au demandeur, celui-ci peut assigner devant le juge de l’exécution le comptable qui a fait procéder à la saisie ». Or le domaine de cet article a été élargi afin d’inclure – aux côtés des impôts – les « taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics ». En revanche, il est désormais prévu que cet article ne trouve pas application à l’égard des contestations de créances qui sont détenues par les établissements publics et les groupements d’intérêt public de l’État ainsi que par les autorités publiques indépendantes, dotés d’un agent comptable.

Dématérialisation de la notification des saisies adressées aux établissements bancaires (L. n° 2017-1775, 28 déc. 2017, art. 73, XV)

Ce troisième aspect de la réforme du recouvrement forcé des créances publiques (engendrant une modification du II de l’article 17 de la loi n°2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013) ne doit point surprendre. Il est une énième manifestation de l’emprise croissante des nouvelles technologies de la communication dans le domaine procédural (adde, v. dernièrement et plus généralement J.-F. Beynel et D. Casas, Chantiers de la Justice : Transformation numérique, janv. 2018). Concrètement, devront être notifiés par voie électronique les actes ayant trait aux créances de toute nature adressés aux établissements de crédit détenteurs ou débiteurs de sommes qui appartiennent ou qui doivent revenir aux redevables de ces créances. Il s’ensuit que ces établissements doivent « mettre en œuvre les conditions nécessaires » à la réception de ces actes. Sans doute, le décret d’application précisera-t-il les modalités de ces conditions. Tout au plus, la loi de finances rectificative pour 2017 prévoit-elle, d’une part, que le manquement à cette obligation engendre l’application d’une amende de 15 € par acte dont la notification dématérialisée n’a pu être réalisée du fait de l’établissement ou dont le traitement dématérialisé n’a pas été effectué par ce dernier. D’autre part, cette loi prévoit que les actes ainsi visés « prennent effet à la date et à l’heure de leur mise à disposition, telles qu’enregistrées par le dispositif électronique sécurisé mis en œuvre par l’administration ».

Il est à souligner que la notification par voie électronique des actes relatifs aux créances de toute nature est également prévue à l’égard des sociétés de financement et des organismes gérant des régimes de protection sociale. Néanmoins, les concernant, il s’agit d’une faculté et non d’une obligation.

La date d’entrée en application de cet aspect de la réforme dépend de l’établissement concerné. Elle est fixée au 1^er janvier 2019 pour les établissements de crédit et les établissements de crédit appartenant à un même groupe bancaire dont le chiffre d’affaires dépasse le seuil de 1,5 milliard d’euros. En revanche, c’est la date du 1^er janvier 2021 qui est retenue s’agissant des saisies notifiées aux autres établissements de crédit.