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Les prémisses d’une nouvelle loi Immigration

La justice administrative fait face à une forte augmentation du contentieux des étrangers, devenu très complexe. La loi Collomb de 2018 n’a rien arrangé. Afin de simplifier les procédures, Édouard Philippe avait demandé, en juillet 2019, une étude au Conseil d’État. Dalloz actualité a pu consulter ce rapport remis au printemps, qui fait de nombreuses propositions législatives. La base d’une future loi Immigration ?

par Pierre Januelle 28 septembre 2020

Le sombre tableau du Conseil d’État

Depuis trente ans, les rapports qui proposent de simplifier le droit des étrangers s’empilent, avec toutefois une efficacité moindre que les lois qui le complexifient. La justice administrative doit ensuite gérer : le droit des étrangers représentait plus de 40 % des affaires enregistrées en 2019, contre 25 % il y a dix ans.

Le groupe de travail du Conseil d’État, présidé par Jacques-Henri Stahl et composé de magistrats administratifs et de conseillers d’État, souligne l’importance des enjeux humains du contentieux des étrangers, « d’autant plus délicat que le juge a face à lui des personnes vulnérables ». Le Conseil insiste sur le fait qu’un « droit au recours effectif doit être garanti en toute circonstance », sans obstacle artificiel.

Le droit des étrangers focalise « l’attention de l’administration, des pouvoirs publics et de l’opinion publique ». D’où des procédures accélérées, complexes, inintelligibles et constamment modifiées. Pour ses recours, un étranger peut ainsi relever de douze types de procédures, ayant chacune ses règles propres.

« En dépit de l’importance de ses enjeux, le contentieux des étrangers tend à inspirer à de nombreux magistrats administratifs un sentiment d’inutilité de leur action ». Ainsi, ils doivent statuer rapidement sur des OQTF, dont seules 12,4 % sont exécutées. Le rapport note aussi les faiblesses de l’administration. Les guichets sont pris d’assaut (au point qu’un contentieux se développe pour y accéder) et elle ne produit des mémoires en défense que dans un nombre limité de dossiers.

Passer de douze à trois procédures

Édouard Philippe avait donné au Conseil d’État toute latitude pour faire des propositions, y compris législatives. Le rapport en formule vingt. Proposition principale : qu’il n’y ait plus que trois procédures contentieuses, en fonction du degré réel d’urgence. Procédure normale, procédure d’urgence sept jours et procédure d’extrême urgence quarante-huit heures.

Dans la procédure normale, le requérant aurait un mois pour faire un recours, qui serait statué sous six mois, en formation collégiale, après instruction écrite et conclusions d’un rapporteur public. Elle concernerait tous les refus de titre avec mesure d’éloignement et les OQTF, dès lors qu’aucune mesure de contrainte ne les accompagne.

Dans la procédure d’urgence sept jours, il serait statué par juge unique, sans conclusion d’un rapporteur public, et l’instruction ne serait close qu’à l’audience. La procédure quarante-huit heures, la plus urgente, serait applicable pour les étrangers en rétention ou en zone d’attente. Le délai de recours serait limité à quarante-huit heures et le jugement à quatre-vingt-seize heures. « Ces délais constituent un plancher, en deçà duquel il n’est guère réaliste de descendre. » Des députés avaient déjà porté cette idée, mais s’étaient heurtés au projet gouvernemental d’imposer le plus de procédures rapides possible.

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Le Conseil propose aussi d’unifier la contestation de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) et des décisions qui l’accompagnent (décision fixant le pays de destination, refusant un délai de départ volontaire ou imposant une interdiction de retour).

Une décision initiale globale

Seconde proposition clé pour le Conseil d’État : que l’administration se prononce, dès la première demande de titre de séjour, sur l’ensemble des hypothèses d’attribution d’un tel titre. Plutôt que de s’en tenir à examiner une demande de titre au vu seulement de ce qui lui est demandé, « l’administration devrait ainsi, de façon plus systématique, se prononcer au regard de l’ensemble des hypothèses de délivrance d’un titre ». Un tel examen global vise à éviter des demandes successives sur des fondements différents, et donc des recours successifs. Pour faire une nouvelle demande, l’étranger devrait se prévaloir d’éléments nouveaux. Cela complexifierait les premières demandes, avec des résultats incertains (v. L. Carayon, Demandeurs d’asile malades : double demande, double exclusion, RDSS 2020. 728 ).

Si le Conseil d’État rejette l’idée que les tribunaux administratifs soient juges de plein contentieux, il souhaite que les juges fassent plus usage de leurs pouvoirs pour rendre les décisions effectives, par exemple pour enjoindre à l’administration de délivrer un titre.

Le rapport préconise également d’améliorer la communication entre les instances (juge des libertés et de la détention/tribunal administratif ; Office français de l’immigration et de l’intégration/préfectures ; administration pénitentiaire/préfecture). Il propose aussi que les juridictions s’adaptent, en concentrant certains magistrats sur le contentieux des étrangers (sans que cela constitue toute leur activité). Il propose aussi de confier certaines extractions d’étrangers détenus à la police aux frontières plutôt qu’à l’administration pénitentiaire. Enfin, une partie de l’amélioration des contentieux réside dans la capacité de l’administration à prendre ses décisions à temps.

Reste la question du calendrier pour une nouvelle loi. La précédente loi Collomb a traumatisé le groupe LREM à l’Assemblée nationale. Pas certain que les députés souhaitent une nouvelle loi, surtout avec un ministre de l’intérieur plus martial que ces prédécesseurs. Le sujet pourrait être repoussé à après 2022. Avec deux autres échéances. La Commission européenne a prévu de se lancer dans un long travail de remise à plat du règlement Dublin. Et le code des étrangers et du séjour et de l’asile est déjà en cours de réécriture.

 

Commentaires

Pire encore la future loi devra prendre en compte le pacte migratoire présenté par la commission européenne le 23 septembre qui institue notamment une surveillance et une sanction contre les Etats qui ne recevraient pas assez de migrants. Bien entendu silence complet des médias sur ce projet.
En outre la politique migratoire n'est plus du ressort des Etats depuis le Traité de Nice mais fait partie des compétences communautaires.

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