Principe non bis in idem : inapplicabilité aux procédures disciplinaires

Le principe non bis in idem, protégé par l’article 4 du protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l’homme, a un champ d’application qui est assez large et qui déborde le droit pénal au sens strict, par l’appréhension que la Cour européenne des droits de l’homme a développé de la matière pénale visée à l’article 6 de la Convention. Cependant, l’expansion de la matière pénale a des limites, comme le rappelle la Cour dans un arrêt rendu le 29 septembre 2020 : elle a refusé de considérer des poursuites disciplinaires engagées à l’encontre de deux médecins devant la chambre disciplinaire du conseil de l’ordre des médecins comme relevant de la matière pénale. Par conséquent, elle a considéré que le grief tiré de la méconnaissance du principe non bis in idem en raison du cumul de poursuites disciplinaires et de poursuites pénales était irrecevable.

Dans la présente affaire, il était reproché à deux médecins d’avoir procédé à diverses manœuvres afin de facturer des actes médicaux à des conditions prohibées. Alors qu’un médecin ne peut facturer à la fois des honoraires de consultation et d’actes techniques, en l’espèce des radiographies, une double facturation était émise, l’une pour la consultation à l’égard d’un des médecins, l’autre pour l’acte technique à l’égard de l’autre médecin, quand bien même le patient ne l’avait jamais rencontré. Pour ces faits notamment, mais aussi pour les conditions dans lesquelles les radiographies ont été réalisées, les deux médecins ont été poursuivis disciplinairement devant la section des assurances sociales du conseil régional d’Alsace de l’ordre des médecins, qui a prononcé une interdiction de donner des soins à des assurés pour vingt-quatre mois, dont douze avec sursis. Les médecins ont fait appel de cette décision qui a partiellement été confirmée par la section des assurances sociales du Conseil national de l’ordre des médecins, qui a ramené la sanction à quatre mois d’interdiction de donner des soins, dont deux avec sursis. Ils ont ensuite saisi le Conseil d’État, qui a déclaré les pourvois non admis en l’absence de moyens permettant son admission, rendant définitive la sanction disciplinaire. Par la suite, des poursuites pénales ont été exercées, notamment pour escroquerie et pour exercice illégal de la profession de manipulateur radiologue. Ils ont été condamnés pour ces infractions en appel et le pourvoi en cassation qu’ils ont formé a été rejeté, la Cour de cassation estimant que le principe non bis in idem invoqué par les demandeurs au pourvoi était inapplicable. C’est ainsi le cumul pour les mêmes faits entre une procédure relative à la discipline des médecins et une poursuite pénale qui est contesté par les deux requérants devant la Cour européenne des droits de l’homme.

La Cour de Strasbourg a depuis longtemps déjà une appréhension assez large de l’idem : en effet, même si l’article 4 du protocole n° 7 vise la « même infraction », elle considère qu’un cumul de poursuites est prohibé pour un « même fait » (CEDH 10 févr. 2009, Zolotoukhine c. Russie, n° 14939/03, AJDA 2009. 872, chron. J.-F. Flauss ; D. 2009. 2014 , note J. Pradel ; RSC 2009. 675, obs. D. Roets ) sauf lorsque les poursuites sont complémentaires (CEDH 15 nov. 2016, A. et B. c. Norvège, n° 24130/11, Dalloz actualité, 21 nov. 2016, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2016. 2190 ; D. 2017. 128, obs. J.-F. Renucci et A. Renucci ; AJ pénal 2017. 45, obs. M. Robert ; RSC 2017. 134, obs. D. Roets ). Mais encore faut-il que l’on soit bien en présence de poursuites pénales. Si la France a émis une réserve d’interprétation dont la conformité à la Convention a pu être interrogée (v. not. CEDH 15 nov. 2016, n° 24130/11, préc., § 117), la Cour n’a pas pris la peine de l’examiner. Elle s’est seulement interrogée sur la question de savoir si la procédure disciplinaire relevait ou non de la matière pénale. La Cour a de longue date considéré que le principe non bis in idem s’appliquait en présence de poursuites pénales au sens de la Convention, c’est-à-dire au sens des critères de la « matière pénale » de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Cour a une appréhension assez large de la matière pénale, ce qui lui a permis de considérer qu’un certain nombre de poursuites administratives relèvent de la matière pénale : il en va ainsi des poursuites devant l’Autorité des marchés financiers (CEDH 27 août 2002, Didier c. France, n° 58188/00, Dalloz jurisprudence) ou la Commission bancaire (CEDH 11 juin 2009, Dubus SA c. France, n° 5242/04, Dalloz actualité, 17 juin 2009, obs. S. Lavric ; AJDA 2009. 1936, chron. J.-F. Flauss ; D. 2009. 2247 , note A. Couret ; AJ pénal 2009. 354, étude J. Lasserre Capdeville ), le retrait de points du permis de conduire (CEDH 23 sept. 1998, Malige c. France, n° 27812/95, AJDA 1998. 984, chron. J.-F. Flauss ; D. 1999. 154 , obs. B. de Lamy ; ibid. 267, obs. J.-F. Renucci ; RFDA 1999. 1004, étude C. Mamontoff ; RSC 1999. 145, obs. F. Massias ; ibid. 384, obs. R. Koering-Joulin ) et plus largement tous les cas où une amende importante est infligée par une autorité administrative (CEDH 4 mars 2014, Grande Stevens et a. c. Italie, n° 18640/10, D. 2015. 1506, obs. C. Mascala ; Rev. sociétés 2014. 675, note H. Matsopoulou ; RSC 2014. 110, obs. F. Stasiak ; ibid. 2015. 169, obs. J.-P. Marguénaud ; RTD eur. 2015. 235, obs. L. d’Ambrosio et D. Vozza ) ou encore les procédures pour l’application de sanctions fiscales (CEDH 24 févr. 1994, Bendenoun c. France, n° 12547/86, AJDA 1994. 511, chron. J.-F. Flauss ; RFDA 1995. 1172, chron. H. Labayle et F. Sudre ; RSC 1994. 612, obs. L.-E. Pettiti ). Mais la Cour considère en revanche que les poursuites disciplinaires ne font pas en principe partie de la matière pénale (CEDH 8 juin 1976, Engel c. Pays-Bas, n° 5100/71) puisque les trois critères de la matière pénale qu’elle a dégagée, à savoir la qualification retenue en droit national, la nature de l’infraction et la nature et la gravité de la sanction, conduisent à écarter dans la plupart des cas le contentieux disciplinaire de la matière pénale, même lorsque la sanction revêt une gravité certaine. Ainsi, le contentieux disciplinaire applicable à certaines professions organisées, comme aux médecins, aux notaires ou aux avocats, ne relève pas de la matière pénale (CEDH 31 janv. 2012, Durand c. France, n° 10212/07, Dalloz jurisprudence). Elle a d’ailleurs déjà affirmé que la procédure disciplinaire applicable en droit français aux médecins ne relève pas de la matière pénale (CEDH 9 janv. 2001, Ouendeno c. France, n° 39996/98, Dalloz jurisprudence).

Appliquant les critères de la matière pénale en l’espèce, la Cour a recherché in concreto si la procédure disciplinaire à l’encontre des médecins pouvait relever de la matière pénale. Elle a alors considéré que les premières poursuites étaient fondées sur des fautes professionnelles et non pas, au sens du droit français, sur une infraction. Elle a en outre relevé, quant à la nature de « l’infraction » pour lesquels les médecins étaient poursuivis disciplinairement, qu’il s’agissait de « protéger l’honneur et la réputation des professions médicales concernées ». Enfin, quant à la sanction, elle a estimé que si celle-ci – l’interdiction de donner des soins – peut paraître sévère, les sanctions disciplinaires encourues n’en restent pas moins disciplinaires, dès lors qu’aucune peine d’amende ni de privation de liberté n’est prévue. Par conséquent, elle a considéré les requêtes irrecevables : en effet, l’article 4 du protocole n° 7 est inapplicable si on n’est pas en présence d’un cumul de poursuites relevant de la matière pénale. Cette décision est dans la lignée de la jurisprudence antérieure de la Cour, refusant de considérer les poursuites disciplinaires comme relevant de la matière pénale. Si ceci peut être regretté s’agissant des garanties à accorder sur le fondement de l’article 6 de la Convention européenne, le cumul de sanctions disciplinaires professionnelles et de poursuites pénales apparaît difficilement critiquable, tant les deux poursuites procèdent d’objectifs différents et sont parfaitement complémentaires.