Projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 : les dispositions de nature pénale

La crise épidémiologique du covid-19, d’une ampleur jamais imaginée par le législateur, est la plus grave crise sanitaire qu’ait connue la France depuis un siècle (allocutions télévisées du président de la République des 12 et 16 mars 2020). Ce faisant, elle fait apparaître des questions juridiques nouvelles qui n’avaient, jusque-là, jamais été envisagées et auxquelles il faut à présent répondre dans l’urgence. Précisément, cette crise rend nécessaire le développement des moyens à la disposition des autorités exécutives pour leur permettre de faire face à l’urgence sanitaire, dans un cadre juridique renforcé et adaptable aux circonstances locales.

Le projet de loi d’urgence a été largement adopté, jeudi 19 mars 2020 par les sénateurs (252 voix pour et 2 contre) pour faire face à l’épidémie. Ce texte entend répondre à un triple objectif :

• organiser le report du second tour des élections municipales, communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon (titre I) ;
   
• instaurer un dispositif d’état d’urgence sanitaire (titre II) ;
   
• et prendre des mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie (titre III).

Sur le plan pénal, il faut relever que les sénateurs ont adopté deux amendements. Le premier vise à conférer aux agents de police municipale, gardes champêtres, agents de la ville de Paris chargés d’un service de police, contrôleurs de la préfecture de police et agents de surveillance de Paris, la compétence pour constater les contraventions de violation des mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire liée au covid-19 (amendement 63 rect., art. 5). Le second est relatif à l’habilitation du gouvernement à prendre par ordonnances les mesures destinées à adapter le dispositif de l’état d’urgence sanitaire dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (amendement 64, art. ajouté après l’art. 5).

L’état d’urgence sanitaire : qu’est-ce que c’est ?

L’état d’urgence sanitaire, au cœur du titre II du projet de loi, est un cadre juridique nouveau. Il doit répondre à la nécessité de développer les moyens à la disposition des autorités exécutives pour faire face à l’urgence sanitaire, dans un cadre juridique renforcé et plus facilement adaptable aux circonstances locales. Les pouvoirs exceptionnels prévus dans le cadre de ce nouveau dispositif se distinguent de ceux de l’article 16 de la Constitution qui supposent que les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux soient menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. L’état d’urgence sanitaire se distingue également, en raison de son ampleur et de sa gravité, de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique qui permet au ministre de la santé de prendre, en cas de « menace » d’épidémie, « toute mesure pour protéger la santé de la population ».

Comme l’état d’urgence issu de la loi du 3 avril 1955, l’état d’urgence sanitaire doit, en tenant compte du caractère exceptionnel de la situation, respecter l’ensemble des droits et libertés que la Constitution garantit. Toutefois, les dispositions relatives à l’état d’urgence sanitaire se distinguent de l’état d’urgence prévu par la loi de 1955 par ses motifs, relatifs à une catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population, et par son régime. Les mesures portant atteinte à la liberté d’aller et de venir, à la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion sont en effet prises par le premier ministre, tandis que le ministre de la santé a, de son côté, vocation à prendre les autres mesures, en particulier sanitaires, appelées par les circonstances. Ces mesures pourront être décidées au niveau national ou laissées pour partie à l’appréciation du représentant de l’État dans le département. En effet, le préfet peut être habilité par le premier ministre ou le ministre de la santé pour prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application de ces dispositions. Ces dernières mesures doivent faire l’objet d’une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent. Compte tenu de son caractère exceptionnel, l’état d’urgence sanitaire s’applique pour une durée limitée dans le temps. Ainsi, une disposition législative est nécessaire pour le maintenir au-delà d’un mois.

S’agissant des mesures susceptibles d’être prescrites lorsque l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le projet de loi prévoit notamment que le premier ministre est autorisé à prescrire par décret toutes mesures limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion dont l’interdiction du déplacement de toute personne hors de son domicile dans les lieux et aux heures fixés par décret. Pour garantir la santé publique, il peut également interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements justifiés par des besoins familiaux, professionnels ou de santé impérieux et procéder aux réquisitions de tout bien et service nécessaires afin de lutter contre la catastrophe.

Il est prévu, à ce stade des travaux parlementaires, que la violation de ces mesures et obligations pourra être punie de six mois d’emprisonnement et de 10 000 € d’amende s’agissant des mesures de réquisitions et d’une contravention de la quatrième classe, soit un maximum de 700 € (ou 135 € pour l’amende forfaitaire), s’agissant des autres mesures.