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Projet de loi pour la confiance dans la justice : aspects de procédure pénale

Le texte qui va être discuté par le Parlement à compter du 5 mai 2021 se voulait une réforme ambitieuse reposant sur un « constat assez saisissant », avait annoncé M. le garde des Sceaux en conseil des ministres le 14 avril 2021, à savoir « la défiance des Français dans leur institution judiciaire ».

Toutefois, « la confiance dans la justice ne peut relever simplement d’une loi ou se décréter » (Béatrice Brugère, in N. Bastuck, Réforme Dupond-Moretti : vers une « américanisation » de la justice ?, Le Point, 3 mars 2021) et implique une réflexion politique approfondie, des études d’impact complètes, outre une concertation avec l’ensemble de celles et ceux qui participent chaque jour à la construction de la justice en se confrontant au quotidien à un manque cruel de moyens, sauf à risquer de proposer un texte qui n’a d’autre lien avec la confiance que son titre. Or force est de constater que, tel que l’a relevé le Conseil d’État aux termes de son avis du 8 avril 2021, « l’exposé des motifs du projet de loi ne comporte pas de considérations sur son inspiration générale, autres que celle que traduit son titre, qui relierait les mesures les unes aux autres, et commence directement par une présentation de chacun de ses articles », qui n’ont pas véritablement de cohérence les uns avec les autres.

Proposé le 14 avril, dans un empressement finalement suspect car fruit d’un agenda politique éloigné d’une réflexion approfondie, le projet de loi n’est donc pas à la hauteur de ses ambitions très élevées, et encore moins des enjeux de notre justice pénale au bord de la faillite, qui manque de moyens matériels et humains.

Le texte manque de cohérence et de lisibilité et agrège des modifications de notre arsenal juridique aussi fondamentales que la généralisation des cours d’assises criminelles départementales et l’abandon du système de réductions de peines dites « automatiques » mais également des dispositions purement cosmétiques et déclaratives, dont on peut douter de l’impact et, a fortiori, de l’efficacité.

La présente étude se propose de livrer un aperçu des « dispositions améliorant le déroulement des procédures pénales » (titre II du projet de loi) et plus précisément des dispositions relatives au renforcement du contradictoire dans le cadre de l’enquête préliminaire (sect. 2, art. 2), au secret professionnel ainsi qu’aux modalités des mesures d’investigation diligentées à l’encontre d’un avocat (art. 3. – Fruits des travaux de la mission présidée par M. Dominique Mattei, Le renforcement de l’équilibre des enquêtes préliminaires et du secret professionnel, commission relative aux droits de la défense et au secret professionnel de l’avocat), au respect du secret de l’enquête et de l’instruction (sect. 2, art. 4), des « dispositions tendant à limiter le recours à la détention provisoire » (chap. II) avant d’aborder « les dispositions améliorant la procédure de jugement des crimes (chap. V, art. 6 à 8) et un dernier chapitre intitulé « dispositions diverses » (chap. V, art. 10).

Le renforcement du contradictoire dans le cadre d’enquêtes préliminaires inhabituelles

Bien que l’enquête préliminaire soit la procédure d’investigation la plus utilisée dans la matière pénale (moins de 2,8 % des procédures sont des informations judiciaires [chiffres du ministère de la Justice 2019 sur l’activité des juridictions]), elle est souvent critiquée pour sa lenteur ainsi que son caractère insuffisamment contradictoire, et même si depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 les modalités de l’accès au dossier de la procédure ont été élargies. Pourtant, en réalité, très peu d’enquêtes préliminaires excèdent un an (84,7 % des procédures d’enquête sont clôturées dans l’année de leur enregistrement, 97 % des enquêtes durent moins de deux ans, et 3,2 % des enquêtes durent au-delà de trois années, in Rapport de la Commission Mattei relatif au renforcement de l’équilibre des enquêtes préliminaires et du secret professionnel de l’avocat, p. 11 et 12), si bien que l’on pouvait s’interroger sur l’impérieuse nécessité de proposer des mesures tenant à limiter leur durée et à élargir le champ du contradictoire dans le cadre des enquêtes qui seront ouvertes après l’entrée en vigueur de la présente réforme, sans que la question, pourtant indissociable des « moyens humains, matériels et techniques mis à la disposition de l’enquête judiciaire » (Rapport de la Commission Mattei, préc., p. 15), ait été abordée.

Il n’en reste pas moins qu’un nouvel article 75-3 du code de procédure pénale propose de fixer à deux ans la durée maximum des enquêtes préliminaires, pouvant être augmentée d’un an « sur autorisation écrite du procureur », étant précisé qu’en matière de criminalité organisée et de terrorisme, la durée maximum est de trois ans, pouvant être augmentée de deux ans.

Les dispositions de l’article 77-2 sont modifiées de façon à permettre un accès au dossier de la procédure d’enquête, outre les deux cas déjà prévus par le texte, « à une personne ayant fait l’objet d’une perquisition depuis au moins un an » mais également à la personne « publiquement présentée dans des médias comme coupable de faits faisant l’objet de l’enquête dans des conditions portant atteinte à sa présomption d’innocence » (art. 77-2 modifié, II, 2° et 3°), lorsque le procureur « estime qu’il existe à l’encontre de cette personne une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction punie d’une peine privative de liberté ». Le projet de loi prévoit également un droit de recours contre l’éventuel refus du procureur de la République de communiquer le dossier (refus qui ne peut être que d’une durée de six mois maximum) devant le procureur général. Le procureur de la République peut néanmoins toujours refuser de communiquer certaines pièces s’il existe un risque « de pression sur les victimes, les autres personnes mises en cause, leurs avocats, les témoins, les enquêteurs, les experts ou toute autre personne concourant à la procédure » (nouv. art. 77-2, avant-dernier aliéna du II). Enfin, au-delà d’un délai de deux ans après une audition, une mesure de garde à vue ou bien une perquisition, l’enquête ne peut se poursuivre que dans un cadre contradictoire, impliquant que le procureur communique le dossier aux personnes suspectées ainsi qu’au plaignant, afin de recueillir leurs observations (art. 77-2, IV).

Un secret professionnel restreint à l’exercice de la défense pénale protégé au cours des investigations diligentées à l’endroit des avocats

Symptôme d’une réforme élaborée au pas de course, l’article 3 du projet de loi érige au rang des principes directeurs de notre procédure pénale, puisque figurant désormais aux termes de l’article préliminaire du code de procédure pénale, un secret professionnel amputé. L’article préliminaire est ainsi complété par un alinéa qui prévoit que « le respect du secret professionnel de la défense est garanti au cours de la procédure », quand il est pourtant constant que le secret professionnel de l’avocat « est général, absolu et illimité dans le temps » (règl. int. de la profession des avocats, art. 2) et ce tant « dans le domaine du conseil » que « celui de la défense » (v. not. Com. 3 mai 2012, n° 11-14.008, Dalloz actualité, 22 mai 2012, obs. M. Kebir ; D. 2012. 1343 ; Rev. sociétés 2012. 721, note E. Steru et E. Dezeuze ; Soc. 12 mai 2017, nos 15-28.943 et 15-29.129, Dalloz actualité, 19 mai 2017, obs. A. Portmann ; D. 2017. 1132 ).

S’en suit une série de dispositions protectrices qui visent à circonscrire le champ des investigations portant sur un avocat au cas où il « existe contre celui-ci des raisons plausibles de le soupçonner [et non des indices, ce qui eut été plus précis] d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure » (C. pr. pén., art. 56-1 modifié), étant entendu que ce critère est déjà celui qui est le seul susceptible de justifier que des éléments couverts par le secret liant un avocat à son client puissent être exploités (v. not. Crim. 4 oct. 2016, n° 16-82.308 ; 27 sept. 2011, n° 11-83.755).

Il en va ainsi des perquisitions lorsqu’elles sont justifiées par la mise en cause de l’avocat (art. 56-1, a) ; mais également des « données de connexion liées à l’utilisation d’un réseau ou d’un service de communications électroniques, qu’il s’agisse de données de trafic ou de données de localisation » (C. pr. pén., nouv. art. 60-1-1) ; ou encore des interceptions « portant sur une ligne dépendant du cabinet d’un avocat ou de son domicile » (art. 100, complété par un nouvel alinéa). À cette protection rehaussée du secret professionnel s’ajoute le fait que ces mesures d’investigations ne peuvent être décidées que sur « ordonnance motivée du juge des libertés et de la détention », qui sera saisi alternativement par le procureur de la République (C. pr. pén., art. 60-1-1 modifié) ou par le juge d’instruction (art. 99-3 complété par un nouvel alinéa et art. 100), constituant ainsi une « garantie nouvelle » (CE 8 avr. 2021, avis, p. 12) bien qu’imparfaite au regard des prérogatives réelles dont disposent en pratique les juges des libertés.

En outre, le texte prévoit que la décision du juge d’autoriser une perquisition dans un cabinet « peut faire l’objet d’un recours suspensif dans un délai de vingt-quatre heures, formé par le procureur de la République, l’avocat ou le bâtonnier ou son délégué, devant le premier président de la cour d’appel » (art. 56-1, c, nouv. al.).

L’adoption de dispositions cosmétiques : le nouveau délit de violation du secret de l’enquête et les dispositions relatives à la détention provisoire

Le projet de loi propose d’aggraver significativement les sanctions pouvant être encourues en cas de violation du secret de l’enquête de l’instruction, rendant possible un placement en détention provisoire dans le cadre d’une procédure ouverte de ce chef (en application des dispositions de l’art. 143-1 C. pr. pén.) ; ce qui n’est pas sans inquiéter dès lors que les poursuites pour ce type d’infractions concernent quasiment exclusivement les avocats (comme si les magistrats et les policiers et gendarmes ne violaient jamais le secret de la procédure…). Ainsi, le projet de loi propose de modifier l’article 434-7-2 du code pénal qui réprime déjà les entraves à l’exercice de la justice en portant la peine de deux à trois ans d’emprisonnement ainsi que de 30 000 à 45 000 € d’amende (et excède en soi les propositions qui avaient été faites par la commission des lois constitutionnelles de la législation et de l’administration générale de la République, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction présentés par MM. X. Breton et D. Paris [Ass. nat., n° 2540, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 18 déc. 2019]) ; sanctions pouvant être portées à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 € d’amende lorsque la révélation d’informations issues d’une enquête ou d’une instruction « est faite à des personnes […] susceptibles d’être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs » « et qu’elle est réalisée dans le dessein d’entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité », et ce « sans préjudice des droits de la défense reconnus à la personne suspectée ou poursuivie », mais également nouvellement reconnus, de façon quelque peu surprenante « à la victime » (projet de loi, art. 4).

Cette aggravation des sanctions ne sera toutefois pas nécessairement suivie d’effet, tant « les condamnations pour violation du secret de l’enquête ou de l’instruction sont exceptionnelles » (CE, avis, p. 13. – Moins d’une dizaine de condamnations par an d’après le rapport d’information des travaux de la mission d’information sur le secret de l’enquête et de l’instruction présenté par les députés D. Paris et X. Breton), ce qui n’est pas sans interroger une fois de plus sur la nécessité de ces nouvelles dispositions. Le Conseil d’État a d’ailleurs souligné aux termes de son avis sur le projet de loi que « l’aggravation des peines gagnerait à s’accompagner d’un plus grand effort d’élucidation de ce délit, notamment susceptible de porter gravement atteinte au principe constitutionnel de la présomption d’innocence proclamé par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) de 1789 » (CE, avis, p. 13). Enfin, il est proposé de modifier les dispositions du troisième alinéa de l’article 11 (outre le fait que le renvoi aux art. 226-13 et 226-14 C. pén. renverrait désormais aux nouvelles dispositions de l’art. 434-7-2 C. pén.) afin de permettre à un officier de police judiciaire autorisé par le procureur de la République, et sous son contrôle, de rendre publics des éléments de la procédure, « afin d’éviter la propagation d’informations parcellaires ou inexactes ou pour mettre fin à un trouble à l’ordre public » (dispositions de l’art. 11 demeurant inchangées), compétence jusqu’à lors réservée au procureur de la République. Les communications du procureur de la République sont parfois surprenantes. On peut s’interroger sur l’impartialité d’un officier de police judiciaire acteur d’une enquête susceptible d’être critiquée un jour à l’audience.

Le projet de loi prévoit également des dispositions relatives au recours au placement sous surveillance électronique.

Ainsi, l’article 5 du projet de loi renforce l’exigence de motivation des décisions ordonnant la prolongation de la détention provisoire au-delà de huit mois ou rejetant une demande de mise en liberté concernant une détention de plus de huit mois, à l’aune des dispositions relatives à la surveillance électronique mobile ou au dispositif électronique mobile anti-rapprochement prévu à l’article 138-3 (C. pr. pén., art. 137-3, nouv. al. 1er). Cet article précise également que le placement sous surveillance électronique ne peut être refusé « qu’en cas d’impossibilité liée à la personnalité ou à la situation matérielle de la personne » ou si son placement sous contrôle judiciaire est ordonné, « avant la date de la seconde prolongation de la détention lorsque la personne encourt une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans » (nouv. art. 142-6, 3e al., 3°).

Toutefois, il est à craindre que ces dispositions, purement déclaratives, ne constituent pas une réelle incitation à éviter un placement en détention provisoire.

L’élargissement avant l’heure de la compétence des cours criminelles départementales

Le projet de loi comprend plusieurs dispositions relatives au jugement des affaires criminelles qui sont la traduction de revendications anciennes. Ainsi, le projet de loi crée « une audience préparatoire criminelle » organisée « en chambre du conseil » qui se tiendra « sauf si le ministère public et les avocats » « sont d’accord pour y renoncer » (art. 276-1 créé), « afin de rechercher un accord sur la liste des témoins et des experts » cités à l’audience, étant entendu que le ministère public pourra déroger à cet accord en cas de nécessité. Par ailleurs, le projet de loi réinstaure une majorité de sept voix pour former une décision défavorable à l’endroit de l’accusé (C. pr. pén., art. 359 modifié) et prévoit que le mandat de dépôt à effet immédiat ou différé devra désormais être prononcé par la cour d’assises par décision spéciale et motivée, le mandat à effet différé pouvant être prononcé même si la peine est supérieure à six mois (art. 367 modifié).

Enfin, à titre expérimental, il est également prévu qu’un avocat honoraire puisse siéger en qualité d’assesseur de la cour d’assises et de la cour d’assises criminelle départementale dont la loi pérennise l’existence (projet de loi, art. 8).

L’un des volets du projet de loi qui suscitera sans aucun doute le plus de discussions est en effet relatif à la généralisation des cours criminelles départementales (projet de loi, art. 7 et 8), amenées à juger les personnes « contre lesquelles il existe à l’issue de l’information des charges suffisantes d’avoir commis, hors récidive un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle » (C. pr. pén., art. 181-1), composée « d’un président et de quatre assesseurs » (art. 380-17 créé), et ne comprenant donc plus de jurés populaires, selon la procédure qui avait été prévue par de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, reprise ici à l’identique. Pour mémoire, devant ces cours criminelles départementales, le président conserve les mêmes pouvoirs que ceux du président de la cour d’assises, les décisions sont prises à la majorité des voix, et en possession de l’entier dossier de la procédure (C. pr. pén., art. 380-19 modifié).

Si la généralisation de telles juridictions auxquelles ne participeront plus les justiciables apparaît en contradiction avec la volonté affichée du législateur de restaurer la confiance entre la justice et les citoyens, la difficulté réside ici dans le fait que les cours criminelles départementales avaient été autorisées en 2019 uniquement pour une durée d’expérimentation de trois ans (l’article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a autorisé sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution l’expérimentation pour trois ans de la création de cours criminelles départementales), soit jusqu’au 13 mai 2022. Autrement dit, et tel que le rappelle le Conseil d’État aux termes de son avis, « le projet de loi prévoit la généralisation, à compter du 1er janvier 2022, de ces juridictions sur l’ensemble du territoire sans attendre le terme de l’expérimentation et sans que l’évaluation prévue n’ait été réalisée » (CE, avis, p. 14) quand celle-ci était pourtant « nécessaire pour permettre au législateur de procéder à cette généralisation » (CE, avis, p. 2), et ne pouvait être remplacée par les missions d’informations sur lesquelles le projet de loi s’appuie (mission flash de la commission des lois du 16 décembre 2020 et le rapport sur la cour d’assises départementale remis en janvier 2021) et qui, du reste, indiquent manquer de recul pour pouvoir se prononcer utilement notamment sur les délais d’audiencement, l’effet de l’accès au dossier et la décorrectionnalisation (in Rapport de la commission des cours d’assises et cours criminelles départementales, p. 15, 20 et 17). Cette généralisation à marche forcée laisse pantois quand on se souvient du luxe de précautions pris par le législateur pour convaincre de l’utilité de cette expérimentation.

Pourquoi tant d’empressement aujourd’hui ? En réalité, cette proposition du garde des Sceaux s’inscrit dans une approche purement économique de la justice axée sur la gestion des flux, à rebours de la qualité des décisions rendues et au mépris de la confiance que devraient avoir nos concitoyens.

Les dispositions diverses

Le projet de loi prévoit la possibilité pour le procureur de la République de demander une enquête sociale rapide et de faisabilité en cas de déferrement (C. pr. pén., art. 393). Il est en outre prévu que le droit de se taire doit être rappelé à la personne mise en examen devant la chambre de l’instruction (art. 199), ainsi qu’au prévenu en cas de saisine du juge des libertés et de la détention par le procureur lorsque la réunion du tribunal est impossible (art. 396). Le projet de loi prévoit par ailleurs l’élargissement de la protection de l’anonymat en matière de terrorisme au bénéfice des agents étrangers affectés dans des services de police judiciaire (art. 656-1).

Le projet de loi fait en outre entrer dans le champ des dispositions relatives à la criminalité organisée certains crimes « lorsque ces faits sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne » (art. 706-74 modifié). Le texte précise également les modalités selon lesquelles une perquisition peut être diligentée chez une personne placée sous mesure de protection juridique (nouv. art. 706-112-23). Enfin, le projet de loi insère un nouvel alinéa à l’article 800-2 du code de procédure pénale sans en modifier le champ d’application, et permet au juge des enfants en cas de violation des obligations d’une mesure de sûreté de délivrer un mandat de comparution et un mandat d’arrêt (code de la justice pénale des mineurs, art. L. 423-11).

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En définitive, ce projet de loi est un inventaire à la Prévert – la poésie en moins – dont on peine à voir la cohérence et parfois même l’utilité au regard de l’objectif annoncé de restaurer la confiance en l’institution judiciaire.

Si la justice est souvent décriée pour sa lenteur, sans doute eût-il fallu plus de réflexion pour élaborer une réforme à la hauteur des objectifs affirmés sur le mode incantatoire.

Nous ne pouvons qu’espérer que les débats devant l’Assemblée nationale et le Sénat viennent améliorer de façon significative le projet de loi relatif « pour la confiance dans l’institution judiciaire ».

 

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