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Quand Ternon croise Danthony

Le Conseil d’État se prononce, pour la première fois, sur la conciliation des jurisprudences bien connues dites Ternon et Danthony.

par Tiphaine Huigele 18 février 2020

Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, une décision individuelle explicite créatrice de droits prise par l’administration ne peut être retirée que si elle est illégale et dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision (CE, ass., 26 oct. 2001, n° 197018, Ternon, Lebon avec les concl. ; AJDA 2001. 1037 ; ibid. 1034, chron. M. Guyomar et P. Collin ; ibid. 2002. 738, étude Y. Gaudemet ; RFDA 2002. 77, concl. F. Séners ; ibid. 88, note P. Delvolvé ; Rev. UE 2015. 370, étude G. Eckert ). Le Conseil d’État a, en quelque sorte, fixé un point d’équilibre entre la protection des droits acquis par le bénéficiaire de l’acte et la sauvegarde de la légalité.

La jurisprudence Ternon – qui opère un revirement en abandonnant la jurisprudence Ville de Bagneux (CE, ass., 6 mai 1966, n° 55283, Ville de Bagneux, Lebon ) – est désormais codifiée à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui dispose que « l’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Le CRPA ne différencie ainsi plus les décisions implicites des décisions expresses.

Cela étant, un vice de procédure peut ne pas affecter la légalité d’une décision administrative. C’est le cas des vices dits « Danthonysables », florissant au sein de la vie administrative. À titre d’exemple, la jurisprudence Danthony peut trouver à s’appliquer en droit de la fonction publique (CE 24 juill. 2019, n° 416818, Dalloz actualité, 19 sept. 2019, obs. C. Biget ; Lebon ; AJDA 2019. 1611 ; AJFP 2019. 360, et les obs. ), en droit de l’urbanisme (CE 22 déc. 2017, n° 395963, Sempy [Cne], Dalloz actualité, 9 janv. 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2018. 7 ; ibid. 272 , chron. S. Roussel et C. Nicolas ; RDI 2018. 175, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2018. 229, obs. A.-S. Juilles ; RFDA 2018. 357, concl. J. Burguburu ; ibid. 370, note R. Noguellou ), concernant une procédure d’enquête publique (CE 27 févr. 2015, n° 382502, Ministre de l’intérieur, Communauté urbaine de Lyon, Dalloz actualité, 9 mars 2015, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2015. 425 ; AJDI 2016. 27, étude S. Gilbert ; RDI 2015. 288, obs. R. Hostiou ), etc.

Dans la décision du 7 février 2020, après avoir rappelé sa jurisprudence Ternon, le Conseil d’État évoque sa jurisprudence Danthony. En effet, « si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie » (CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony, Dalloz actualité, 5 janv. 2012, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2012. 7 ; ibid. 195 , chron. X. Domino et A. Bretonneau ; ibid. 1484, étude C. Mialot ; ibid. 1609, tribune B. Seiller ; D. 2013. 324, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; AJDI 2014. 16, étude S. Gilbert ; ibid. 2015. 25, chron. S. Gilbert ; ibid. 2016. 27, étude S. Gilbert ; ibid. 2017. 26, étude S. Gilbert ; AJCT 2015. 388, étude R. Bonnefont ; RFDA 2012. 284, concl. G. Dumortier ; ibid. 296, note P. Cassia ; ibid. 423, étude R. Hostiou ).

Ainsi, un vice de procédure entraîne l’illégalité de la décision dans deux situations uniquement, à savoir :

  • s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision ;
     
  • s’il a privé les intéressés d’une garantie.

En l’espèce, le Conseil d’État a concilié les deux jurisprudences Ternon et Danthony en considérant « qu’une décision créatrice de droits, entachée d’un vice qui n’a pas été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision et qui n’a pas privé les intéressés d’une garantie, ne peut être tenue pour illégale et ne peut, en conséquence, être retirée ou abrogée par l’administration de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers, même dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ».

L’administration, de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers, ne peut donc pas retirer ou abroger une décision [légale] affectée d’un vice « Danthonysable », même dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.

Était en cause, dans cette affaire, notamment le fait que le détachement d’une fonctionnaire, Mme A…B… avait été pris sans la consultation préalable [obligatoire] de la commission administrative paritaire (CAP).

« Toutefois, lorsque la loi ou le règlement prévoit la consultation préalable [d’une CAP] avant la décision de détachement, cette consultation constitue une garantie au bénéfice de l’ensemble des candidats à ce détachement ou susceptibles de l’être. Le défaut de cette consultation préalable ne peut en outre être regardé comme régularisé par la consultation [de la CAP] après la décision que dans les hypothèses où la loi ou le règlement permettent expressément de déroger au caractère préalable de la consultation, hypothèses dans lesquelles il n’est ni établi ni allégué que l’on se soit trouvé en l’espèce », estime le Conseil d’État.

En conséquence, l’administration pouvait retirer la décision, créatrice de droits, portant détachement dans le délai de quatre mois à compter de la prise de cette décision dès lors que le vice l’affectant n’était pas « Danthonysable » ; la consultation de la CAP constituant une garantie au bénéfice des candidats, réels et potentiels, est de nature à entacher la légalité de la décision. Les demandes de Mme A…B… sont rejetées par la haute juridiction.

 

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