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Quel contrôle exerce le juge en matière de référé-liberté ?

L’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 7 mai 2020 est l’occasion de faire un point sur le contrôle effectué par le juge en matière de référé-liberté.

par Patrick Lingibéle 19 mai 2020

Saisi par l’ordre des avocats du barreau de Martinique et une vingtaine de détenus, le juge des référés du tribunal administratif de la Martinique a ordonné le 4 avril 2020 à l’administration de distribuer des masques aux détenus de la prison de Ducos en cas de contact avec d’autres détenus ou s’ils sont employés à la distribution des repas en tant qu’auxiliaires. Il a également enjoint à l’établissement de se doter d’une quantité suffisante de tests pour y réaliser des dépistages ciblés du covid-19.

Par un recours, la ministre de la justice et le centre pénitentiaire de Ducos ont contesté devant le juge des référés du Conseil d’État cette ordonnance.

Par une ordonnance du 7 mai 2020, le juge des référés du Conseil d’État a donné partiellement raison à l’ordre des avocats martiniquais en ordonnant à l’administration de fournir un masque de protection aux détenus à l’occasion de leurs contacts avec l’extérieur afin de les protéger du risque de contamination.

Le juge des référés a été saisi sur le fondement du référé-liberté prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative qui impose au juge de se prononcer dans un délai de quarante-huit heures. Ce référé suppose pour l’essentiel deux conditions : d’une part, l’urgence et, d’autre part, une atteinte grave et manifestement illégale portée par l’administration à une liberté fondamentale. La première condition ne posait aucune difficulté dans la mesure où celle-ci est par nature présumée en raison de l’état d’urgence sanitaire appliqué depuis le 24 mars 2020. La deuxième condition a fait l’objet d’une importante motivation de la part du juge des référés. Il convient de préciser que l’article L. 3131-18 du code de la santé, créé par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 modifiée d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, prévoit expressément que les décisions prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire peuvent faire l’objet devant le juge administratif d’un recours présenté, instruit et jugé selon les procédures prévues pour les référés-suspension et pour les référés-libertés. Cette décision est l’occasion de faire un point sur le contrôle effectué par le juge du Palais Royal en cette matière.

Le contrôle de l’urgence

L’article L. 3131-19 du code de la santé publique modifié par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 pour faire face à l’épidémie de covid-19 prévoit que les mesures « prises en application du présent chapitre peuvent faire l’objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative ». La condition d’urgence est par ailleurs regardée comme ne soulevant pas de difficulté particulière en présence d’un danger actuel ou imminent en lien avec l’épidémie de covid-19 (CE 22 mars 2020, n° 439674, Syndicat Jeunes médecins, Dalloz actualité, 22 mars 2020, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2020. 655 ; ibid. 851 , note C. Vallar ; D. 2020. 687 , note P. Parinet-Hodimont ; AJCT 2020. 175, obs. S. Renard ; ibid. 250, Pratique G. Le Chatelier ). Il convient de relever que la condition d’urgence est toujours présumée satisfaite dans les recours formés contre les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence de la loi du 3 avril 1955 modifiée. La condition d’urgence n’a jamais posé de difficulté pour le Conseil d’État à ce niveau.

Le contrôle de la notion de liberté fondamentale en cause

Rapporté au cas soumis, le Conseil d’État juge des référés a eu l’occasion d’indiquer que le droit au respect de la vie et le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette décision s’inscrit dans la jurisprudence qu’il a posée (CE 23 nov. 2015, n° 394540, Ministre de l’Intérieur, Lebon ; AJDA 2016. 556 , note J. Schmitz ; ibid. 2015. 2238 ; D. 2015. 2624, entretien D. Roman et S. Slama ; ibid. 2016. 336, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RDSS 2016. 90, note D. Roman et S. Slama ). Sur le plan de notre corpus juridique, il convient de rappeler que le droit au respect de la vie figure notamment à l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme et constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Il en est de même du droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants rappelé notamment par l’article 3 de ladite Convention ainsi que du droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé, qui constituent des libertés fondamentales (CE 30 juill. 2015, n° 392043, Section française de l’observatoire international des prisons (OIP-SF), Dalloz actualité, 31 juill. 2015, art. J. Mucchielli ; ibid. 31 août 2015, obs. D. Poupeau ; Lebon ; AJDA 2015. 1567 ; ibid. 2216 , note O. Le Bot . Ainsi, lorsque l’action ou la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté fondamentale, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser le danger résultant de cette action ou de cette carence (CE 22 mars 2020, n° 439674, préc. ;  27 mars 2020, n° 439720, GISTI, Dalloz actualité, 1er avr. 2020, obs. M.-C. de Montecler ; AJDA 2020. 700 ; 2 avr. 2020, n° 439763, Fédération nationale Droit au logement, Dalloz actualité, 9 avr. 2020, obs. J.-M. Pastor ; AJDA 2020. 756 ; JA 2020, n° 618, p. 12, obs. D. Castel ; AJ fam. 2020. 203 et les obs. ). C’est ainsi que le juge des référés du Conseil d’État a retenu que l’action ou la carence de l’autorité publique s’agissant de la prévention de la propagation du covid-19 est susceptible de créer un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à cette liberté fondamentale, et que le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par cet article, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser le danger résultant de cette action ou de cette carence (CE, réf., 22 mars 2020, Syndicat jeunes médecins, n° 439674, préc.).

Le contrôle opéré dans le milieu carcéral et la question de la fourniture des masques aux détenus

Dans son rapport d’activité 2018, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dénonçait l’état des prisons françaises qui est une insulte aux valeurs et aux principes que notre République est supposée porter, constatant « les atteintes à l’ensemble des droits fondamentaux qui contribuent à la dignité de la personne » tels « le droit à la santé, les droits de la défense, le droit à la réinsertion, le droit au maintien des lieux familiaux, le droit à l’intimité, le droit d’exercer librement son culte […] face à une culture sécuritaire qui ne cesse d’imposer de nouvelles contraintes ». La situation des prisons en outre-mer est encore plus préoccupante. Le cas du centre pénitentiaire de Ducos en est une illustration. Contrôlé en novembre 2009, il a fait l’objet d’un deuxième contrôle en octobre 2017, accusant un état de surpopulation carcérale. Il convient de noter que le centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly (Guyane) se trouve également dans une situation similaire, avec toutefois des conditions d’hygiène et d’atteinte à la dignité particulièrement dégradées, lesquelles ont été dénoncées par le député guyanais Gabriel Serville lors d’une question orale le 17 janvier 2018 adressée à la garde des Sceaux. Cet établissement a connu une mutinerie très violente le 1er avril 2020, eu égard aux conditions carcérales qui n’ont fait que se détériorer avec l’état d’urgence sanitaire et aux fortes contraintes qui lui sont liées.

Dans l’ordonnance commentée, le juge des référés du Palais-Royal, a intégré la configuration des lieux du centre pénitentiaire de Ducos s’agissant des relations entre les personnes détenues et les intervenants extérieurs. Il fait un constat évident au terme de son instruction et des pièces complémentaires qu’il a demandé à l’administration de lui produire : « Il ressort de ces mêmes éléments que si l’administration pénitentiaire envisage, le cas échéant, de les autoriser à porter, le temps de ces échanges, le masque de protection qui leur aurait été apporté par l’intervenant extérieur, le principe reste que les personnes détenues ne seront pas dotées d’un masque lors de ces contacts ». En réalité, il en ressort que les personnes détenues auraient été les seules à ne pas avoir de masques de protection lors de leurs contacts avec des intervenants extérieurs, notamment les avocats et les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation. Il apparaît dès lors pour lui que « l’absence de fourniture d’un masque de protection non sanitaire aux personnes détenues afin qu’elles puissent le porter le temps des échanges avec le ou les intervenants extérieurs révèle, de manière caractérisée, une carence de nature à justifier, eu égard aux libertés fondamentales invoquées ». Dès lors, il confirme l’injonction donnée par le juge des référés administratif martiniquais et enjoint à la ministre de la justice et au chef d’établissement du centre pénitentiaire de Ducos de fournir, à compter du 11 mai 2020, un masque de protection non sanitaire aux personnes détenues appelées à se rendre à un « parloir avocat », une commission de discipline ou un entretien avec un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation ne pouvait qu’être confirmée. L’administration pénitentiaire a une obligation de résultat en l’espèce puisqu’elle devra distribuer des masques à l’occasion de chaque contact, les masques utilisés devant lui être remis après utilisation.

La question des masques dans le milieu carcéral avait fait l’objet de décisions de rejet de la part du juge des référés du Conseil d’État dans différents établissements pénitentiaires (Rouen, v. CE, réf., 22 avr. 2020, M. Vandromme, n° 440056 ; Alençon-Condé, v. CE, réf., 14 avr. 2020, M. Vandevelde, n° 439924). On peut également citer la décision rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte à propos du centre pénitentiaire de Majicavo (TA Mayotte, réf., 17 avr. 2020, M. Attoumane et a., n° 2000511). La décision rendue le 4 avril 2020 par le juge des référés du tribunal administratif de la Martinique contestée par l’administration venait donc en contrepoint des décisions jusqu’alors rendues. Dans ces différentes décisions rendues sous l’épidémie covid-19, le juge du Palais-Royal rappelle un postulat préalable, à savoir qu’il revient aux autorités publiques, face à une épidémie, telle que celle que connaît aujourd’hui la France pour le covid-19, de prendre toute mesure de nature à prévenir ou limiter les effets de cette épidémie, cela afin de protéger et sauvegarder la population, faisant ainsi peser une obligation de moyens renforcée.

Cette décision nous permet de faire deux constats au niveau du contrôle effectif exercé par le juge administratif. En premier lieu, il apparaît que le Conseil d’État entend très clairement limiter son office en matière de référé : il tient en général pour acquises les mesures d’organisation du service présentées par l’administration. En clair, l’administration est présumée bien faire et faire ce qu’elle peut sans être astreinte à la démonstration forte de la mise en œuvre de cette obligation de faire et de sa pertinence. En deuxième lieu, il a tendance à prendre trop souvent acte des mesures prises par l’État pour gérer la pénurie. En réalité, il ne procède pas à une analyse fine des engagements pris antérieurement par l’État et de l’effectivité de ceux-ci, notamment au regard de mesures actées dans des décisions rendues précédemment. Il ne s’interroge pas sur les autres options et alternatives possibles par rapport aux solutions préconisées par l’administration. À notre sens, il serait judicieux au contraire qu’en période d’exception et d’affaiblissement du socle protecteur garant des libertés individuelles, que le contrôle devint plus audacieux et exigeant, dans des matières où les libertés fondamentales sont en jeu. En effet, selon nous, le juge doit être particulièrement exigeant avec l’administration lorsque celle-ci dispose de moyens exceptionnels et dérogatoires du droit commun qui impactent les libertés. La population carcérale est, sur ce point, comme l’a relevé le juge du Palais-Royal, une population particulièrement vulnérable au regard de sa situation. Nous savons que le Conseil d’État est attaché à ne pas franchir le seuil d’un certain contrôle pour éviter de se transformer le juge administratif en juge administrateur se substituant à l’administration dans sa gestion. Cependant, sans aller jusque-là, il nous semble que, dans les situations de crise telles que celles que nous traversons, il conviendrait d’aller au-delà du contrôle traditionnel et limité prenant acte le plus le plus souvent de la bonne volonté de l’administration au profit d’un examen in concreto de manière fine et effective des mesures prises par l’administration, de leurs effets sur les personnes et les libertés, de la démonstration par l’administration de l’utilité de telles mesures et des alternatives possibles. Lorsque les libertés fondamentales sont en question et en jeu, le rôle d’un juge n’est-il pas de s’interroger sur la pertinence des mesures prises ou les contraintes imposées et leurs applications effectives au niveau des valeurs et des principes qui font de nous ce que nous sommes, des êtres épris de libertés, étant souligné que tout notre système juridique est fondé d’abord et avant tout sur la notion de liberté individuelle, les contraintes imposées ne devant être que des exceptions et aucunement des solutions de facilité de gérer les problèmes sociétaux, cela même en période de crise très forte. La décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020, loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, rendue par le Conseil constitutionnel vient au demeurant de mettre en exergue les carences du législateur dans la protection des libertés individuelles en matière de mesure d’isolement et de quarantaine. S’agissant du contrôle de ces mesures, il a rappelé que la liberté individuelle ne peut être sauvegardée que si le juge pouvait être saisi et intervenir dans le plus court délai possible. On note que la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions a donc éclaté le contentieux des mesures prises au titre de l’état d’urgence sanitaire qui ne relèvera plus du seul juge administratif, le juge des libertés et de la détention étant seul en charge de contrôler toutes les mesures de contrainte en matière de quarantaine et d’isolement en application de son article 5.

Il est évident que l’ordonnance prise par le juge administratif des référés du tribunal administratif martiniquais a permis une certaine évolution dans la protection des détenus, l’administration ayant pris soin de prendre d’ailleurs des mesures pendant le délai d’appel pour améliorer leur situation que le juge des référés du Conseil d’État a acté dans sa décision. En effet, il convient de noter que les recours et mémoires ont été enregistrés les 18, 23, 28 et 30 avril et les 5 et 6 mai 2020 pour une ordonnance qui a été rendue le 7 mai.

 

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