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Réduction du nombre de parlementaires : les leçons à tirer du référendum constitutionnel italien

Alors qu’en France la révision de la Constitution semble à l’arrêt, le dimanche 20 septembre prochain, les Italiens seront appelés à approuver ou à rejeter la loi constitutionnelle qui vise à réduire le nombre de leurs parlementaires.

par Antonino Centole 17 septembre 2020

Dans un contexte politique et social tendu, le référendum constitutionnel sur la réduction des parlementaires avait presque été oublié en Italie. Prévu en mars dernier mais reporté en raison du confinement, c’est l’aboutissement d’une révision constitutionnelle a minima. Peu de doutes subsistent sur son approbation par le corps électoral, mais les constitutionnalistes s’interrogent sur les répercussions de la révision pour la vie démocratique.

En France, la réduction du nombre des parlementaires est l’un des points de la réforme souhaitée par le président de la République et présentée par le Premier ministre le 9 mai 2018 (v. en ce sens, Dalloz actualité, 6 avr. 2018, obs. E. Maupin ; Dalloz actualité, 9 mai 2018, art. P. Januel ; Dalloz actualtié, 3 sept. 2019, obs. E. Maupin). Depuis, la prévisible résistance du Sénat et l’émergence de nouveaux sujets jugés plus prioritaires ont sensiblement ralenti, sinon arrêté, le processus de révision constitutionnelle.

Le long chemin de la réforme

La Constitution italienne de 1947 prévoit une procédure de révision rigide, encore davantage que la Constitution française de 1958. Son article 138 dispose que tout projet ou proposition de loi constitutionnelle doit être approuvé par chacune des deux Chambres en deux délibérations successives, séparées par un intervalle d’au moins trois mois, et à la majorité absolue des membres de chaque Chambre lors de la seconde délibération. Ces mêmes lois sont soumises à référendum lorsque, dans les trois mois qui suivent leur publication, demande en est faite par un cinquième des membres d’une Chambre ou cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux. Le référendum n’a pas lieu si, lors de la seconde délibération, la loi a été adoptée par chacune des Chambres à la majorité des deux tiers de ses membres. Tout a été mis en place par le pouvoir constituant originaire afin de prévenir les révisions hâtives de la charte fondamentale.

La loi constitutionnelle portant réduction du nombre des élus est arrivée à la fin de son chemin parlementaire. 

Elle a subi les effets du changement de la coalition gouvernementale, qui a amené le Parti démocrate à remplacer la Ligue du Nord, aux côtés du Mouvement Cinq Étoiles. C’est ce mouvement populiste, d’inspiration antiparlementaire qui est à l’origine de la réforme. La loi a été votée à la majorité absolue de la Chambre des députés et du Sénat lors de trois délibérations successives ; ce n’est qu’à la quatrième et dernière délibération, lors de la séance du 8 octobre 2019, que le Parti démocrate, désireux de favoriser son nouvel allié, a donné son approbation et a permis d’atteindre le seuil des deux tiers à la Chambre des députés (553 voix favorables sur 630 députés). Cette dernière délibération, quoique plébiscitaire, ne fermait pas la porte à un éventuel référendum. La loi constitutionnelle a donc été transcrite à la Gazzetta Ufficiale du 12 octobre 2019 aux seules fins de publicité, et non pas en raison de son entrée en vigueur.

À la surprise générale, ce fut un groupe de 71 sénateurs qui prit l’initiative de demander ce référendum confirmatif, bien que ces mêmes sénateurs, venant de presque tous les partis, s’étaient exprimés favorablement lors des délibérations. Ce comportement étrange, qui révèle un vote sans conviction, s’explique par la crainte d’aller à l’encontre d’une mesure souhaitée par une large partie des électeurs. Par une ordonnance en date du 23 janvier 2020, l’Ufficio centrale per il referendum auprès de la Cour de cassation a pris acte de cette demande en vertu de l’article 138 de la Constitution italienne. Quatre jours après, le président de la République, après délibération du Conseil des ministres, fixait la date du référendum constitutionnel au 29 mars 2020. C’était sans compter la grave crise sanitaire qui aurait emporté l’Italie et l’Europe. Le décret a été révoqué, la consultation électorale reportée. En plein été, le choix de la nouvelle date est tombé sur les 20 et 21 septembre 2020.

Une réduction longtemps espérée, jamais réalisée

La question du nombre des parlementaires a fait l’objet de débats passionnés dès les premières heures de l’Assemblée constituante qui avait la lourde tâche de donner une première constitution à l’Italie républicaine. Il fut décidé d’inscrire dans la Constitution un nombre variable en fonction du nombre d’habitants : un député pour 80 000 habitants et un sénateur pour 200 000. Tous les cinq ans, le nombre des parlementaires devenait toujours plus élevé, en raison de la croissance de la population. Par une loi constitutionnelle de 1963, le nombre des députés fut fixé à 630 et celui des sénateurs à 315. L’Italie était donc en avance de 45 ans sur la France, qui aurait arrêté le nombre de ses parlementaires dans la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Très tôt, dans les années 1980, des voix s’élevèrent pour réduire ce nombre à peine fixé : des commissions furent mises en place, des lois constitutionnelles furent votées sans jamais arriver à bout de l’iter legis.

Seules deux tentatives de révision arrivèrent à l’étape finale du référendum : celle voulue en 2006 par l’ancien président du Conseil Silvio Berlusconi, qui voulait réduire la Chambre des députés à 518 membres et le Sénat à 252 ; et celle de l’ancien président du Conseil Matteo Renzi en 2016, qui laissait intact le nombre des députés et réduisait à 100 celui des sénateurs. Les deux réformes furent rejetées par le corps électoral.

La tentative de révision en 2016 mérite une attention particulière. C’était la seule qu’aspirait à remettre en question le bicamérisme égalitaire (perfetto) hérité par le constituant de 1947. Contrairement à la France, le Chambre des députés et le Sénat italiens sont un pied d’égalité absolu car ils sont élus ensemble pour cinq ans au suffrage universel direct. Pour être approuvée, une loi doit faire l’objet d’un vote en termes identiques par les deux assemblées ; pour pouvoir rester en charge, un gouvernement doit obtenir la confiance des deux chambres. La révision de 2016 s’était imposée de changer cet état des lieux, qui a conduit maintes fois à un régime d’assemblée. En effet, 95 sénateurs auraient été élus par les conseils régionaux et 5 auraient été nommés par le chef de l’État. Ils auraient eu un rôle éminemment consultatif. C’était le Sénat convoité par de Gaulle. Comme pour le Général, cette réforme inachevée du Sénat entraîna la démission de l’ancien président du Conseil italien.

Une révision dangereuse ?

Les Italiens n’ont pas encore oublié le référendum constitutionnel de 2016, qu’ils sont déjà appelés à voter pour décider si garder intacts ou non ces chiffres écrits en lettres aux articles 56 et 57 de la Constitution.

Un dernier article est aussi appelé à être modifié : l’article 59 qui régit la nomination des sénateurs à vie. Héritier du monarque, le président de la République, élu par le Congrès, peut nommer cinq sénateurs à vie, au cours de son mandat de sept ans. La modification de l’article 59 vise à restreindre ce pouvoir de nomination en mettant noir sur blanc que le Sénat, élu pour cinq ans, ne pourra compter parmi ses membres pas plus de cinq sénateurs à vie à la fois. Il s’agit de la codification d’une coutume qui avait été respectée par la plupart des chefs d’État et qui ne suscite pas de débats particuliers au sein de l’opinion publique.

L’attention est portée aux deux autres articles.

La question référendaire pourrait se résumer en une phrase : voulez-vous réduire le nombre des députés de 630 à 400 et celui des sénateurs de 315 à 200 ? Il s’agit en effet d’une révision a minima, d’une simplicité élémentaire. Et pourtant, toucher à ces chiffres pourrait avoir des conséquences non négligeables sur la vie démocratique du pays.

Les défenseurs et les opposants s’affrontent sur les plateaux de télévision depuis quelques semaines. Les initiateurs de la révision donnent comme argument principal celui de la réduction des privilèges et des économies qui en découleraient : supprimer 445 parlementaires pourrait se traduire pour le denier public en une économie d’environ 400 millions d’euros en cinq ans. Des économies négligeables dans le bilan annuel d’un Etat. En outre, d’après les promoteurs de la réforme, réduire le nombre des élus engendrerait une meilleure sélection des représentants et améliorerait leurs performances.

Du côté des opposants, nombre de constitutionnalistes font remarquer l’absence d’homogénéité dans le processus de réforme : modifier le nombre de parlementaires devrait avoir comme prérequis indispensable l’amendement de la loi électorale. Or, la loi actuelle permet aux chefs des partis de sélectionner les candidats remplissant les listes électorales et, en même temps, elle empêche le choix du candidat par l’électeur, qui ne peut voter que la liste dans son intégralité.

Une autre raison évoquée par les auteurs de doctrine est celle du manque de représentation : il y aurait un député pour 151 000 habitants, une première dans l’Union européenne (si l’on prend en considération le nombre de membres des chambres basses, l’Italie serait suivie par l’Allemagne – 1 élu pour 138 000 habitants – l’Espagne – 1 élu pour 133 000 habitants – la France – 1 élu pour 116 000 habitants et le Royaume-Uni – 1 élu pour 104 000 habitants).

Concernant les sénateurs qui sont élus sur une base régionale, bien qu’au suffrage universel direct, certains territoires seraient très pénalisés (la Toscane perdrait 6 sénateurs, la Calabre, l’Ombrie et la Basilicate 4), alors que d’autres seraient injustement privilégiés (les Provinces autonomes de Bolzano et de Trente, assimilées à des régions par la nouvelle révision, auraient 3 sénateurs chacune).

À la perte de la représentation s’ajouterait le ralentissement des travaux parlementaires : les commissions actuellement en place ne pourront assurer leurs travaux au vu de la réduction de leurs membres. Cela aura pour conséquence une réduction drastique des commissions et leur regroupement. Moins de commissions seront ainsi appelées à s’occuper de plusieurs matières différentes. Il convient aussi de signaler que la révision n’a pas été accompagnée par la modification des règlements intérieurs des assemblées, les quotas restant inchangées : des déséquilibres dans le fonctionnement des deux chambres sont donc à prévoir.

Paradoxalement, cette réforme qui se voulait antisystème et porteuse d’efficience pourrait se révéler contreproductive en donnant plus de pouvoir aux dirigeants de parti, en diminuant la représentation des citoyens et en rendant plus difficile le travail des élus. .

Plébiscitée par le Grand débat national qui a eu lieu en France en 2019, la réduction de 25% du nombre des parlementaires est actuellement envisagée par le projet de révision de la Constitution . Elle impliquerait la suppression de 144 postes de députés et 87 postes de sénateurs. Selon l’Institut Montaigne, une telle mesure produirait une économie pour l’État d’environ 87 millions d’euros par an. Ce maigre butin aurait comme contrepartie celle de priver bien de territoires de leurs représentants. Or, à la différence de leurs homologues italiens, les députés français sont généralement très attachés à leur circonscription (le mode de scrutin y est pour beaucoup). Le jeu en vaut-il la chandelle ? Il convient d’espérer que les Français sauront tirer les leçons de la révision constitutionnelle italienne et resteront attachés à leurs parlementaires (pour un approfondissement sur le contenu de la réforme, v., Réforme des institutions, acte I, AJDA 2018. 942 ; Réforme des institutions : acte II, AJDA 2018. 1008 ).

 

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