La réforme de l’assurance des émeutes : le régime des catastrophes naturelles comme modèle

Annus horribilis « Les français passent d’un sentiment de résilience post-covid à un sentiment de vulnérabilité » (France Assureurs, Pour une France assurable, communiqué de presse, 30 mars 2024, p. 26) L’année 2023 a particulièrement été éprouvante pour le secteur de l’assurance et pour de nombreux assurés. Aux côtés du risque climatique – dont on a pris l’habitude et la mesure de l’occurrence (J.-S. Bagendabanga, L’assurance des catastrophes naturelles : à la recherche de l’équilibre et de l’efficacité perdus, RCA 2024. 12 s.) –, les violences urbaines survenues l’été dernier ont mis en exergue les difficultés que soulève le risque d’émeute pour l’assurance. France Assureurs, auditionné par la mission parlementaire ad hoc, chiffre le montant de dommages versés au titre de ces émeutes à 793 millions d’euros (pour un total de 16 400 sinistres) soit le quadruple du coût des émeutes de 2005 et le triple des dommages pris en charge au titre de la crise des gilets jaunes (F.-N. Buffet, Rapport d’information sur les émeutes survenues à compter du 27 juin 2023, Sénat, avr. 2024, p. 44). Pis, 5 % de dommages déclarés et représentant plus du quart de l’enveloppe globale d’indemnisation concernent des biens appartenant à des collectivités locales. Aussi, pour 94 % de communes, des édifices publics ont fait l’objet de dégradations (J.-F. Husson, Rapport d’information sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales, Sénat, mars 2024, p. 42 et 59) à l’heure même où l’assurabilité de ces dernières est compromise (R. Gaspar, Assurances des collectivités : rien ne va plus, Gaz. cnes, 20 nov. 2023) et qu’un deuxième rapport, interministériel cette fois, est attendu sur la question (G. Dauvergne, Groupama : l’ex-président hérite d’une mission sur les difficultés d’assurance des collectivités, L’Argus de l’assurance, 25 oct. 2023). Aussi, ces violences urbaines ont-elles « mis en évidence les dysfonctionnements du marché assurantiel des collectivités » et ont-elles été autant « les révélateurs d’une atrophie de ce secteur allant jusqu’à un risque d’insoutenabilité du système financier de l’assurance » (J.-F. Husson, rapp. préc., p. 50) qu’un « cauchemar symptomatique des fragilités du modèle assurantiel des collectivités territoriales » (F.-N. Buffet, rapp. préc., p. 136).

Dans ce contexte anxiogène exacerbé par la double crise de l’autorité (H. Arendt, La crise de la culture, Gallimard, coll. « Folio », 1972, p. 143 s.) et de l’explosion de la violence (V. Vedin et J.-F. Dortier (coord.), Violence(s) et société aujourd’hui, Sciences Humaines, 2011), le risque de recrudescence des émeutes n’est pas exclu et avec lui, les atteintes aux biens des collectivités locales (D. Chabanet et X. Weppe, Pourquoi les émeutiers s’en prennent-ils aux services publics ?, RFAP 2017. 631). Alors que les assureurs, dépassés notamment par la sinistralité des collectivités territoriales se désengagent ou durcissent les conditions de l’assurance, les rapports parlementaires préconisent une socialisation du risque inspirée du régime des catastrophes naturelles.

Le péril de l’inassurabilité : la méfiance de l’assurance privée

Désengagement et durcissement des conditions de garantie

Par essence, les émeutes constituent un risque exclu de la garantie d’assurance (C. assur., art. 121-8). Puisqu’il ne s’agit pas d’une exclusion d’ordre public, les parties peuvent convenir de garantir le risque par le mécanisme du rachat de l’exclusion (J. Bigot, J. Kullmann et L. Mayaux, Traité de droit des assurances, préf. G. Durry, t. 5, Les assurances de dommages, 2014, LGDJ, n° 131, p. 70). Il importe de relever qu’au sujet des récentes émeutes, la réactivité, la célérité de la mobilisation (F.-N. Buffet, rapp. préc, p. 134), voire « la mansuétude » des assureurs (L. Bloch, Violences urbaines et émeutes : mais que fait la...