Régimes de retraite complémentaires des médecins : sanction du défaut de paiement des cotisations

Arlésienne du quinquennat, l’uniformisation des systèmes de retraite repose sur un constat difficilement contestable, l’éclatement des institutions gestionnaires et des conditions dans lesquelles les travailleurs cotisent et les retraités perçoivent. L’éclatement est vertical : au profit d’un même travailleur, plusieurs couches de retraite se superposent (ex. les salariés sont affiliés à la sécurité sociale et l’Agirc-Arrco) ; il est également horizontal : les conditions d’assurance et les institutions en charge de cette dernière varient selon les professions exercées.

Les professions libérales – définies imparfaitement à l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale puisque certaines professions, tels les avocats, quoique libérales, n’y sont pas visées – illustrent le corporatisme de la protection sociale (M. Borgetto et F. Kessler [dir.], La protection sociale des professions libérales, RDSS 2012. 211 s. ). Conséquence d’un compromis acté à la Libération, le législateur organise d’autorité un régime de retraite de base commun aux professions libérales (CSS, art. L. 640-1) mais laisse à chacune de ces dernières le soin de prévoir, ou non, le déploiement de garanties complémentaires de retraite (CSS, art. L. 641-5, v. G. Not, Les régimes de retraite complémentaire des professions libérales, RDSS 2012. 233 ). L’invitation est spécialement adressée aux médecins ; la tournure est élégante : « Les médecins […] peuvent demander à bénéficier d’un régime de prestations complémentaires de vieillesse » (CSS, art. L. 645-1).

Quant aux conditions dans lesquelles est déployée la couverture complémentaire de retraite, elles sont encadrées par le législateur (CSS, art. L. 645-2 s.) mais, pour l’essentiel, sont le fruit d’une œuvre réglementaire prise « après avis » de la profession (décr. n° 49-579, 22 avr. 1949 et décr. n° 72-968, 27 oct. 1972) ou l’œuvre de cette dernière, par l’intermédiaire des statuts de la caisse de retraite complémentaire des médecins de France (CARMF) approuvés par voie d’arrêté. Outre l’autonomie financière qu’elle consacre – d’où l’expression « régime de retraite autonome » – l’originalité voulue de cette construction institutionnelle est de donner, soit directement par les statuts, soit indirectement par les avis rendus avant décrets, un large pouvoir aux représentants de la profession. Ce pouvoir est principalement utilisé pour construire, au sein de celle-ci, une solidarité propre, censée répondre spécifiquement aux besoins des membres : la solidarité se dégage des modalités d’acquisition de droit à la retraite, des exemptions de cotisation ou, à l’opposé, de la création de prestations « gratuites ». Mais, au-delà des paramètres structurels qui donnent au régime de retraite complémentaire de chaque profession un visage particulier, ce sont aussi les règles très concrètes d’organisation du régime qui sont définies par les représentants de la profession : quel sort réserver aux ayants droit en cas de décès ? Quelle sanction en cas de non-paiement des cotisations ?, etc. Autant de dispositions qui n’altèrent pas la physionomie de l’ensemble mais qui, au quotidien, soit dans la gestion financière de la caisse, soit dans la situation des cotisants ou des bénéficiaires, sont loin d’être neutres.

Or, dans la définition de ces « petites » règles – comme d’ailleurs dans la construction des plus grandes – la protection sociale est pour le moins conservatrice. S’il a bien fallu sous les coups de l’Union européenne et comme un signe de progrès, réduire les avantages de retraite spécifiques aux femmes, la solidarité continue de justifier un pouvoir de l’institution à l’encontre de ses membres, pouvoir fort et souvent coloré idéologiquement qui se marrie de moins en moins bien avec une approche individualiste des droits des assurés. D’un côté, des cotisants ou des bénéficiaires qui, privés de l’argument tenant à l’inégalité de traitement dont ils souffriraient en comparaison d’autres travailleurs affiliés à des régimes différents (Cons. const. 13 déc. 2012, décis. n° 2012-659 DC, Dalloz actualité, 7 janv. 2013, obs. A. Mavoka-Isana ; AJDA 2012. 2410 ; RFDA 2013. 1, étude B. Genevois ; Constitutions 2013. 85, obs. A. Barilari  ; 5 avr. 2013, n° 2013-301 DC) se fondent sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme aux termes de laquelle les droits à prestations sociales, a fortiori contributives, engendrent un intérêt patrimonial bénéficiant de la protection de l’article 1^er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Motif pris du paiement de cotisations, ils réclament le contrôle de la réglementation du régime de retraite à l’aune de cet article. De l’autre, des gestionnaires de régime de retraite qui, sans contester nécessairement l’atteinte à l’intérêt patrimonial engendré par la réglementation, justifient sans mal cette atteinte par des intérêts légitimes, l’impératif de solvabilité du système de retraite et la solidarité censée animer ce dernier. Les points de crispations sont nombreux et dépassent souvent le cadre des seuls régimes complémentaires autonomes ; ils ne sont parfois qu’en germe, telle la question de la perte des droits de réversion en cas de remariage du réversataire (Civ. 2^e, 19 janv. 2017, n° 16-14.350) ; ils ont parfois éclos au grand jour, telle l’obligation de cotiser imposée aux assurés ayant repris une activité professionnelle après la liquidation de leur pension de retraite, sans, pour autant, que des droits nouveaux à la retraite soient reconnus en contrepartie des cotisations (CE 5 avr. 2019, n° 418201 ; 19 sept. 2012, n° 349087). Le moins qui puisse être dit, c’est que, jusqu’à présent, la solidarité traditionaliste prenait le pas sur les intérêts individuels devant les juges.

C’est une question similaire qui occupait en l’espèce la Cour de cassation, quoiqu’il ne fût guère question des prestations mais des cotisations. Un médecin ophtalmologue connut quelques déboires financiers au cours de sa carrière ; il subit un redressement puis une liquidation judiciaire au cours des années 2007 et 2008, avant de reprendre une activité puis de demander la liquidation de sa pension de retraite complémentaire à effet du 1^er janvier 2016. Appelée à calculer les droits à verser au titre de deux régimes de retraite complémentaire cumulativement applicables – le régime complémentaire « général » des médecins (RCV) et le régime supplémentaire des médecins conventionnés (ASV) –, la caisse refusa de prendre en considération les cotisations versées entre 1993 et 2007 en raison d’un arriéré de cotisations important sur cette période (325 427,21 €). Elle livrait de la sorte une interprétation des dispositions statutaires (art. 19 pour RCV ; art. 10 pour ASV) directement tirées de l’article 2 du décret n° 49-579 du 22 avril 1949 (RCV) et de l’article 2 du décret n° 72-968 du 27 octobre 1972 (ASV) aux termes desquelles, respectivement, « le versement de la cotisation annuelle [due] donne droit à attribution de 10 points de retraite » et « la cotisation annuellement versée […] donne […] chaque année un nombre de points » ; comprendre, selon la caisse : si la cotisation annuelle n’est pas intégralement versée, aucun droit à la retraite n’est acquis au titre de l’année. Ce qui peut être traduit de la sorte : le médecin ne s’acquitte pas de l’intégralité de la cotisation ? Il perd la propriété des sommes partiellement versées (sommes qu’il ne peut répéter puisqu’elles sont dues) sans acquérir aucun droit à pension en contrepartie : le paiement, parce que partiel, est dépourvu de toute contrepartie ; se profile l’atteinte à l’article 1^er du premier protocole additionnel à la Convention européenne.

Le litige fut porté devant le juge judiciaire ; signe des temps, le Défenseur des droits fut saisi parallèlement et présenta, devant le tribunal des affaires de la sécurité sociale, devant la cour d’appel puis devant la Cour de cassation des observations assises sur le premier protocole additionnel (Défenseur des droits, 10 mars 2017, décis. n° 2017-105 ; 7 mai 2019, décis. n° 2019-120 ; 11 févr. 2020, décis. n° 2020-50). Invariablement, le défenseur des droits se prononça contre l’interprétation faite par la caisse. Il critiquait en premier lieu le principe même d’une disposition ayant pour effet de ne pas garantir le paiement de prestations à due proportion des cotisations acquittées. Ayant admis que le droit à prestations participe du droit de propriété, il rappelait, très classiquement, que celui-ci peut faire l’objet de limitations pourvu que les mesures y portant atteinte respectent un « juste équilibre entre les considérations d’utilité publique et les droits fondamentaux de la personne ». Et, quoiqu’ayant reconnu un « intérêt légitime attaché au recouvrement des contributions sociales comme à l’équilibre financier des régimes de retraite », il estima que ces intérêts « ne justifient pas une atteinte disproportionnée aux droits des assurés, telle la privation d’une allocation de subsistance venant en contrepartie de cotisations effectivement versées durant des périodes d’activité ». Au contraire, il existerait « un grave déséquilibre, certes favorable aux organismes, si les cotisations versées par des actifs […] ne se transformaient jamais en droit à prestation au profit des intéressés en raison de dettes de cotisations ou d’années non intégralement soldées » (Défenseur des droits, décis. n° 2020-50, préc.). Ancrant son raisonnement, le Défenseur des droits se référait encore à la Cour de cassation (ibid.). Celle-ci avait déjà jugé à propos d’un autre régime complémentaire que « l’absence de règlement intégral de cotisations n’a pas pour conséquence de priver l’assuré de tout droit à pension » (Civ. 2^e, 23 nov. 2006, n° 05-10.911) et, d’une manière générale, elle semblait limiter la sanction attachée à un défaut de paiement à une diminution proportionnelle des prestations (Civ. 2^e, 7 avr. 2011, n° 10-18.443). Le Défenseur des droits péchait toutefois par excès d’optimisme. Si l’impression générale se dégageant des solutions de la Cour de cassation était effectivement qu’un anéantissement des droits à raison du défaut de paiement partiel devait être écarté, les espèces étaient plus subtiles et n’épousaient pas tout à fait celles dont la Cour devait connaître dans la présente affaire : la décision de la caisse n’avait pas ici pour objet de priver l’intéressé de tout droit à pension, les années correctement cotisées demeuraient prises en compte.

Le Défenseur des droits critiquait en second lieu l’imprécision de la réglementation du régime. Opportuniste, le raisonnement de la caisse n’était pas parfaitement privé d’assise textuelle mais ne découlait pas de manière évidente de la lettre des textes : le profane de bonne foi fut facilement passé à côté. Or la sévérité de la sanction attachée au paiement partiel, aux yeux du Défenseur des droits, « semble devoir nécessairement résulter d’une disposition expresse du décret instituant le régime, ou des statuts de la section professionnelle l’organisant » (Défenseur des droits, décis. n° 2020-50, préc.). L’argument qui revient à décider que la sanction est d’interprétation stricte, était tout naturel et devait permettre de conclure que, faute pour les textes de fixer clairement cette sanction, celle-ci ne pouvait être pratiquée. Il fallait, au contraire, décider l’attribution de droits au prorata des cotisations versées.

Cette lecture « moderne » des rapports entre la caisse et les adhérents se heurta finalement de plein fouet à la « tradition ». Le tribunal des affaires de sécurité sociale, en première instance, se rangea à l’argumentation du Défenseur des droits ; il fut suivi par la cour d’appel qui décida qu’en cas de paiement partiel des cotisations pour une année, l’acquisition des droits à pension se faisait alors à due proportion. Mais la Cour de cassation accueillit le pourvoi formé par la caisse, lequel était tout entier fondé sur la nécessité du « pouvoir » de celle-ci dans la détermination de sa gestion : « la caisse étant responsable de son équilibre [l’équilibre du régime], il lui appartient d’édicter les règles définissant le droit à prestation […] ; les statuts ne peuvent être écartés, à titre exceptionnel, qu’en vertu d’une disposition légale ou réglementaire, laquelle doit être strictement interprétée ». La Cour de cassation accueillit la thèse quoiqu’elle rectifiât le raisonnement. D’une part, elle refusa d’apprécier les dispositions statutaires et ne rendit sa décision que sur les dispositions légales et réglementaires (ces dernières ayant, il est vrai, inspiré les dispositions statutaires). D’autre part, sans ouvrir la porte à un contrôle de conventionnalité, la Cour de cassation intégra l’article 1^er du premier protocole additionnel dans son raisonnement. L’avancée fut toutefois immédiatement battue en brèche puisque la référence faite à cet article servit à renforcer les dispositions légales et réglementaires : l’absence de proratisation, selon l’affirmation (non démontrée) de la Cour de cassation, résulte de la combinaison des textes, « interprétés à la lumière de l’article 1^er du premier protocole additionnel ».

Le contrepied – le droit de propriété renforçant le pouvoir de la collectivité contre l’individu – est saisissant. Il traduit élégamment le conservatisme de la Cour de cassation en matière de protection sociale : maintenir, tant que possible, le pouvoir des gestionnaires sur la politique des régimes en faisant échapper ceux-ci, motif pris d’un impératif de solidarité, aux « nouvelles » déclinaisons des droits de l’homme. Il s’agit d’une réelle « politique » ; celle-ci est-elle viable à moyen terme ? C’est une autre question. Il y eut des précédents fameux où la Cour de cassation, toute à l’autoritarisme justifié par la solidarité, fut désavouée par la montée en puissance de la liberté contractuelle (Cons. const. 13 juin 2013, n° 2013-672 DC, Dalloz actualité, 18 juin 2013, obs. C. Dechristé ; D. 2014. 1516, obs. N. Jacquinot et A. Mangiavillano ; Dr. soc. 2013. 673, étude J. Barthélémy ; ibid. 680, étude D. Rousseau et D. Rigaud ; ibid. 2014. 464, chron. S. Hennion, M. Del Sol, P. Pierre et M. Hallopeau ; ibid. 1057, étude J. Barthélémy ; Constitutions 2013. 400, chron. A.-L. Cassard-Valembois ; RTD civ. 2013. 832, obs. H. Barbier ), et l’universalisation des régimes de retraite, laquelle finira bien par se faire, forcera une remise à plat de ces questions.