Selon la CJUE, le parquet français peut émettre un mandat d’arrêt européen

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) était saisie dans ces affaires sur renvoi préjudiciel afin de se prononcer sur le statut du ministère public français et sur l’épineuse question de savoir s’il peut constituer une “autorité judiciaire d’émission” d’un mandat d’arrêt européen (MAE) au sens de l’article 6 paragraphe 1 de la décision-cadre 2002/584/JAI et sur l’exigence de protection juridictionnelle effective, qui doit être assurée aux personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt.

La réponse à ces questions cruciales était particulièrement attendue eu égard aux incidences susceptibles d’intervenir dans de nombreuses procédures en cours ; étant précisé qu’en 2017, 14,491 mandats d’arrêt européen avaient été émis par la France (European Union website https://e-justice.europa.eu/content_european_arrest_warrant-90-fr.do). Une telle question se posait avec d’autant plus d’acuité que la CJUE avait quelques mois plus tôt estimé que les mandats européens émis par le parquet allemand n’était pas conforme aux exigences européennes. La question relative à la qualité d’autorité judiciaire du procureur de la République français était ainsi mise en exergue par la doctrine et les praticiens dès la parution de cette décision (C. Prats, Mandats d’arrêt européens et procureurs : séisme à venir sur la procédure pénale française ?, Dalloz actu, 27 mai 2019).

Dans la première affaire, un mandat d’arrêt européen avait été émis à l’encontre d’un ressortissant luxembourgeois aux fins de l’exercice de poursuites pénales. L’intéressé avait interjeté appel de la décision de remise aux autorités françaises au motif que l’autorité émettrice n’était pas « une autorité judiciaire » au sens du droit de l’Union. La cour d’appel soulevait dans ces circonstances une question préjudicielle afin de déterminer si le parquet français pouvait être considéré comme une autorité judiciaire d’émission « dans l’hypothèse où, censé contrôler le respect des conditions nécessaires à l’émission d’un mandat d’arrêt européen et examiner son caractère proportionné eu égard aux circonstances du dossier répressif, il est en même temps l’autorité chargée des poursuites pénales dans la même affaire ? ». Autrement dit, la juridiction Luxembourgeoise interroge la cour sur la question de savoir si le ministère public français remplit la condition d’indépendance à laquelle doit satisfaire l’autorité d’émission d’un MAE.

La seconde affaire concernait l’émission d‘un mandat d’arrêt européen aux fins de l’exercice de poursuites à l’encontre d’une personne arrêtée aux Pays-Bas. Dans cette espèce, la juridiction néerlandaise part du principe que le ministère public français est indépendant mais il s’interroge sur le point de savoir si le MAE qu’il est susceptible d’émettre est soumis à un contrôle juridictionnel.

Comme le relève l’avocat général près la Cour de justice de l’Union, M. Campos Sánchez-Bordona, dans ces conclusions présentées le 26 novembre 2019, la jurisprudence de la CJUE exige que l’autorité judiciaire d’émission soit « en mesure d’exercer cette fonction de façon objective, en prenant en compte tous les éléments à charge et décharge, et sans être exposée au risque que son pouvoir décisionnel fasse l’objet d’ordres ou d’instructions extérieurs, notamment du pouvoir exécutif, de telle sorte qu’il n’existe aucun doute quant au fait que la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen revienne à cette autorité et non pas, en définitive, audit pouvoir ». (Conclusions de l’avocat général M. Campos Sanchez Bordona, présentées le 26 novembre 2019). De telles observations faisant échos à son analyse du 30 avril 2019 s’agissant du ministère public allemand : « l’indépendance est incompatible avec tout “lien hiérarchique ou de subordination envers les tiers ” » (voir également l’arrêt Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire).

Dans le cadre de son raisonnement l’avocat général mettait en exergue de façon pertinente plusieurs problématiques : la première est de savoir si la possibilité que le pouvoir exécutif donne des instructions générales aux procureurs peut affecter leur indépendance ; la seconde est de savoir si la structure hiérarchique caractéristique des parquets est sans effet en ce qui concerne l’indépendance de leurs membres ; la troisième portait enfin sur le contrôle juridictionnel du MAE émis par le ministère public.
S’agissant tout d’abord de l’indépendance, l’avocat général relève dans ses écritures que « l’architecture institutionnelle du ministère public français ne garantit pas que son action soit exempte de toute influence du pouvoir exécutif lors de l’émission d’un MAE ». Il concluait en considérant que le ministère public français ne remplissait pas la condition d’indépendance nécessaire pour être qualifié d’autorité judiciaire d’émission.

S’agissant ensuite du contrôle juridictionnel, il précise qu’il « y a lieu de garantir que l’intéressé puisse former, devant un juge ou une juridiction au sens strict, un recours contre le MAE émis par le ministère public, même s’il est précédé d’un mandat d’arrêt national émis par un juge ». Autrement dit, « un système national qui ne prévoit un tel recours qu’a posteriori et ne permet pas de contester le MAE à sa source ne satisfait pas pleinement aux exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective ».

C’est une analyse distincte et discutable qui est retenue par la CJUE. La Cour relève en effet dans son considérant 58 au sujet de l’indépendance du ministère public français que les magistrats du parquet pouvaient être considérés comme une autorité judiciaire d’émission dès lors que leur statut leur assure une garantie d’indépendance lors de l’émission du MAE.

Pour elle, les éléments présentés suffisent à démontrer qu’ils disposent du pouvoir d’apprécier de manière indépendante, notamment par rapport au pouvoir exécutif, la nécessité de l’émission d’un mandat d’arrêt européen et son caractère proportionné et qu’ils exercent ce pouvoir objectivement, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge. Leur indépendance n’est pas remise en cause par le fait qu’ils sont chargés de l’action publique, ni par le fait que le ministre de la Justice peut leur adresser des instructions générales de politique pénale ni par le fait qu’ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques, eux-mêmes membres du parquet, et donc tenus de se conformer aux instructions de ces derniers.

En ce qui concerne l’exigence de contrôle juridictionnel, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle il revient aux États membres de veiller à ce que leurs ordres juridiques garantissent de manière effective le niveau de protection juridictionnelle requis au moyen de règles procédurales qu’ils mettent en œuvre et qui peuvent différer d’un système à l’autre. Or, l’instauration d’un droit de recours distinct contre la décision d’émettre un mandat d’arrêt européen ne constitue qu’une possibilité.
En pratique, la Cour souligne qu’il résulte du renvoi préjudiciel dans l’affaire C‑626/19 PPU que, « lorsqu’un mandat d’arrêt européen aux fins de poursuites pénales est émis par le ministère public, la juridiction ayant décerné le mandat d’arrêt national sur la base duquel le mandat d’arrêt européen a été émis demande concomitamment au ministère public d’émettre un mandat d’arrêt européen et opère une appréciation des conditions nécessaires à l’émission d’un tel mandat d’arrêt européen et notamment de son caractère proportionné. »

Elle ajoutait également, que la décision d’émettre un mandat d’arrêt européen peut, en tant qu’acte de procédure, faire l’objet d’une action en nullité sur le fondement de l’article 170 du CPP durant l’information judiciaire. Si le mandat d’arrêt européen est émis à l’encontre d’une personne qui n’est pas encore partie à la procédure, celle-ci pourra exercer l’action en nullité après sa remise effective et sa comparution devant le juge d’instruction.

Reprenant les observations du gouvernement français elle constatait que « de telles règles procédurales met[tent] ainsi en évidence que le caractère proportionné de la décision du ministère public d’émettre un mandat d’arrêt européen peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel préalable, voire quasi concomitant à son émission, et, en toute hypothèse, après l’émission du mandat d’arrêt européen, cet examen pouvant alors intervenir, selon le cas, avant ou après la remise effective de la personne recherchée. »

À l’aune de ces développements, la CJUE concluait que la notion d’autorité judiciaire d’émission intégrait les magistrats du parquet en France et précisait que les conditions de protection juridictionnelle étaient remplies dès lors que, selon la législation de l’État membre d’émission, les conditions de délivrance de ce mandat et notamment son caractère proportionné font l’objet d’un contrôle juridictionnel dans cet État membre.