Verrou de Bercy : la mission parlementaire veut donner les clés à la justice

Les députés préconisent de rendre la main à la justice sur l’opportunité des poursuites et de renforcer le dialogue entre justice et administration fiscale. Car si l’opacité de l’administration fiscale a fait l’objet de nombreuses critiques, la faible efficacité de la justice a également été mise en cause.

Un verrou de plus en plus contesté

Le Verrou de Bercy est un sujet lancinant au Parlement depuis plusieurs années, où il est régulièrement contesté. La commission des infractions fiscales (CIF) avait été créée dans les années 70 comme une protection du citoyen face à une administration jugée toute puissante. Mais, comme le notent les députés, la perception de la société à l’égard de la fraude fiscale a changé : elle n’est plus vue comme une simple atteinte aux intérêts financiers de l’État. Au contraire, on fait dorénavant « grief à l’administration de ne pas parvenir à fiscaliser les grandes entreprises d’une économie de plus en plus numérisée. » Pourtant, les droits et pénalités notifiés sont passé de moins de 12 milliards d’euros à 2005 à plus de 21 milliards d’euros en 2015.

Menée par Emilie Cariou (LREM) et Eric Diard (LR), la mission d’information a interrogé tant l’administration fiscale, que la justice, les avocats et la société civile et a étudié les systèmes étrangers. Elle a rapidement constaté que le problème du Verrou ne résidait pas dans la commission des infractions fiscales (qui valide plus de 90 % des dossiers) que de l’action de l’administration fiscale elle-même.

Environ 16 000 dossiers par an font l’objet de pénalités pour manœuvres frauduleuses (v. Dalloz actualité, 15 févr. 2018, art. P. Januel isset(node/189187) ? node/189187 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>189187). En moyenne 4 000 portent sur un montant supérieur à 100 000 € et seraient susceptibles d’être pénalisés. Mais c’est aujourd’hui l’administration fiscale qui sélectionne les dossiers qu’elle considère comme opportun pour la justice : quand les faits sont graves, la fraude évidente,… Au final, moins d’un millier de dossiers sont transmis à la CIF.

Les propositions pour faire sauter le verrou

La mission rappelle qu’une part importante de la pénalisation de la fraude est en France, comme dans beaucoup d’autres pays, réalisée avec les sanctions administratives (40 à 80 % des droits fraudés) qui ont déjà un caractère de peines. Elle souligne que l’ensemble des 16 000 dossiers n’ont pas vocation a être juridictionnalisée, voie souvent longue et complexe. Par ailleurs, l’administration fiscale restera dans tous les cas pleinement impliquée dans « l’instruction des dossiers, du chiffrage des infractions et du processus de sélection des dossiers relevant d’une politique pénale, compte tenu de son expertise en matière d’établissement de la base fiscale et de liquidation de l’impôt ».

Comme l’a déjà proposé le gouvernement (v. Dalloz actualité, 4 avr. 2018, art. P. Januel isset(node/190027) ? node/190027 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>190027), la mission préconise que les critères de saisine de la justice ne soient plus fixés circulaire gouvernementale mais par la loi. Seraient concernés :

• 1° l’ensemble des dossiers pour lesquels les droits rappelés seraient supérieurs à un seuil (le chiffre de 100 000 euros est évoqué) avec une intention de se soustraire à l’impôt ;
   
• 2° l’ensemble des dossiers de fraude fiscale aggravée, quel que soit le montant ;
   
• 3° et les cas de récidive.

Pour le traitement de ces dossiers, la mission propose une alternative. Dans la première possibilité, la mission propose une étude systématique par la CIF des dossiers répondant aux critères définis par la loi. L’étude de ces environ 4 000 dossiers nécessiterait un renforcement de la CIF et une diversification de ses rapporteurs (actuellement ils proviennent tous de la DGFIP). L’avis de la CIF serait rendu consultatif et c’est le parquet seul qui déciderait ensuite de l’opportunité des poursuites.

La seconde possibilité, plus proche des pratiques de nos voisins européens, serait une étude régulière des dossiers répondant aux critères légaux conjointement par les pôles pénaux régionaux de l’administration fiscale et les différents parquets. Parmi les dossiers, l’administration fiscale indiquerait au procureur ceux pour lesquels elle souhaite une mise en mouvement de l’action publique. Dans cette seconde option, l’utilité de la CIF serait réduite. Soit elle continuerait à donner un avis consultatif sur les dossiers remontés par les pôles régionaux, soit elle serait supprimée.

Améliorer la coopération entre le fisc et la justice

A minima, la mission d’information recommande de permettre au parquet d’élargir les plaintes de l’administration fiscale, lorsque l’enquête judiciaire révèle que d’autres périodes ou d’autres impôts sont concernés. Elle propose aussi de permettre la poursuite directe de la fraude fiscale quand elle est corrélative à une autre infraction.

La mission recommande aussi d’améliorer le suivi des échanges d’informations entre administration fiscale et justice. Trop peu de dossiers de fraude fiscale sont envoyés par la justice à l’administration fiscale, qui à l’inverse n’informe pas systématiquement la justice du devenir de ces dossiers. Le rapport recommande la tenue de réunions trimestrielles entre les pôles pénaux régionaux de l’administration fiscale et les différents parquets.

La mission propose de diversifier les modalités de poursuites par l’extension du « plaider-coupable » à la fraude fiscale, comme l’avait demandé la procureur du Parquet national financier (PNF) Eliane Houlette (v. Dalloz actualité, 19 janv. 2018, art. P. Januel isset(node/188707) ? node/188707 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188707). Elle souhaite aussi que soit améliorée l’information du PNF concernant les signalements de la cellule de renseignements financiers (TRACFIN). Afin de la sécuriser, la mission souhaite inscrire dans la loi la jurisprudence sur le caractère autonome du délit de blanchiment de fraude fiscale. Les auteurs du rapport veulent aussi mieux prévenir les risques de contradictions entre décisions du juge de l’impôt et du juge pénal (quand une personne est condamnée pénalement pour fraude mais gagne au tribunal administratif).

Enfin, les députés souhaitent un débat annuel au Parlement sur l’évaluation et que la politique pénale en matière de fraude fiscale soit actualisée, via une nouvelle circulaire.

Le projet de loi fraude (v. Dalloz actualité, 4 avr. 2018, art. P. Januel isset(node/190027) ? node/190027 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>190027), qui sera débattu à l’Assemblée à la rentrée après un passage au Sénat en juin sera une occasion pour intégrer ces propositions dans la loi. Le gouvernement a déjà annoncé qu’il avait souhaité laissé la main aux parlementaires et qu’il étudierait avec attention le rapport de la mission d’information. Mais il s’était en même temps déclaré opposé à la suppression total du verrou. Le débat n’est donc pas fini.